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Zusammenfassung

Der Ausbau der erneuerbaren Energieerzeugung wird in besonderer Weise durch die Bedingungen auf lokaler Ebene bestimmt. Ausbauziele auf nationaler Ebene setzen einen Rahmen, ebenso wie Flächenausweisungen oder Umsetzungsanforderungen auf der Ebene der Länder. Handelnde Akteure auf der lokalen Ebene, ebenso wie Anwohnerinnen und Anwohner, beeinflussen aber die Umsetzung der auf höheren Ebenen gefassten politischen Beschlüsse – im Positiven wie Negativen. So sind lokale Lösungen für die Energiewende vor Ort genauso Teil des aktuellen Energiewendenarrativs, wie Konflikte im Zusammenhang mit dem Ausbau von Erzeugungsanlagen oder der Netzinfrastruktur. Im Kopernikus-Projekt Ariadne werden daher Analysen der Szenarien, Instrumente und Governance zur Erreichung der Klimaschutzziele im Stromsektor mit Untersuchungen der Chancen und Risiken der derzeitigen lokalen Umsetzungsstrukturen verknüpft.

Dieser Ariadne-Hintergrund bringt zwei wissenschaftliche Analysen zusammen, die einen übergreifenden Blick auf die Umsetzung auf lokaler Ebene eröffnen. Eine Literaturanalyse zu Konflikten und ihren Ursachen arbeitet die Themen heraus, die besonders häufig in lokalen Auseinandersetzungen zu Klimawende-Themen auftauchen und zeigt Zusammenhänge mit Entscheidungsstrukturen der Energiewende auf. Eine Fallstudie untersucht im Anschluss, wie lokale Akteure die Stromwende vor Ort umsetzen und welche Strategien bei der erfolgreichen Umsetzung helfen können, aber auch welche strukturellen Schwierigkeiten dabei bestehen. Zwei übergreifende Argumente sind dabei zentral:

  1. Konflikte um Wertdimensionen erfordern gesellschaftliche Aushandlung, die sich auch in der Beteiligungsstruktur widerspiegeln muss. Aushandlungsprozesse bei der Stromwende betreffen besonders häufig konfligierende Wertedimensionen – wie beispielsweise Klimaschutz durch erneuerbare Energieerzeugung auf der einen und Artenschutz auf der anderen Seite. Dies erfordert gesellschaftlichen Dialog. Gleichzeitig sind in der Beteiligungsstruktur Bürgerinnen und Bürger bei der Aushandlung dieser wertebasierten Entscheidungen meist nur indirekt beteiligt, während die auf der lokalen Ebene von ihnen beeinflussbaren Aspekte wiederum einen auf lokaler Ebene verhandelten Wertekonsens oft nur noch unzureichend berücksichtigen können. Die Wissenschaft nennt diesen Effekt das Beteiligungsparadox (Fraune/Knodt 2019).
  2. Wenn Menschen auf der kommunalen Ebene den eigenen Handlungsspielraum oder die Wirksamkeit ihrer Entscheidungen als begrenzt erleben, steigt ihr Bedürfnis, den lokalen Nutzen aus Energiewendeprojekten vor Ort zu maximieren. Konfliktlinien auf lokaler Ebene verlaufen besonders häufig entlang der Dimensionen von Kosten und Nutzen, sowohl finanziell als auch nicht-monetär. Was haben wir vor Ort von dem Projekt – wer gewinnt und wer verliert? Das unterstreicht, wie wichtig die Auflösung des Beteiligungsparadoxons ist und ergänzt dies um die Rolle lokaler Akteure, die in Konflikte moderieren oder entscheiden können. Der Fallvergleich streicht heraus, dass auch wenn Bürgerinnen und Bürger den Ausbau von Windenergie trotz finanzieller oder prozessualer Beteiligung nicht vorbehaltlos befürworten oder unterstützen, sie unter bestimmten Bedingungen bereit sind, die Entscheidung zum Ausbau mitzutragen. Über den gesellschaftlichen Verhandlungsprozess zu Wertedimensionen hinaus, arbeitet dieser Hintergrund also auch die Rolle lokaler Führungsqualitäten heraus und setzt diese in einen institutionellen Kontext.

Die beiden Analysen sind diesem Hintergrund in zwei Kapiteln angelegt. Die Metaanalyse „Konflikte um Erneuerbare Energien in Deutschland“ erläutert dabei zunächst die übergreifenden Gemeinsamkeiten und Unterschiede der Literatur zu Konflikten im Zusammenhang mit dem Ausbau der erneuerbaren Energieerzeugung und stellt den Bezug zu Beteiligungsebenen im derzeitigen institutionellen Rahmengefüge der Energiewende her. Im zweiten Kapitel „Lokale Konfliktlinien und Brückenpotenziale beim Ausbau der Windenergie in Deutschland“ werden vier konkrete Fälle aus Deutschland vorgestellt, die unterschiedliche Eigenschaften im Umgang mit Windenergievorhaben vor Ort aufweisen. Im Vergleich werden dabei Gemeinsamkeiten und Unterschiede herausgearbeitet und politische Handlungsempfehlungen für den Umgang mit lokalen Akteuren aufgezeigt.

Teil 1: Konflikte um Erneuerbare Energien in Deutschland. Eine Metastudie.

Der Ausbau der Erneuerbaren Energien stellt einen Grundpfeiler der Energietransformation dar. Dies wird grundsätzlich von der Bevölkerung befürwortet: Nach den Umfragedaten des Sozialen Nachhaltigkeitsbarometers der Energiewende bewerten mehr als achtzig Prozent der Befragten die Energiewende positiv als „Gemeinschaftsaufgabe“, zu der alle einen Beitrag leisten sollten. Auch stimmt eine deutliche Mehrheit den politischen Zielsetzungen der Energiewende zu, zum Beispiel befürworten 83 Prozent der Befragten dem Ausbau Erneuerbarer Energien (Wolf/Renn 2021). Bei der Implementation konkreter Projekte kommt es allerdings nicht selten aufgrund von Widerständen oder fehlender gesellschaftlicher Akzeptanz zu Verzögerungen (Bosch/Peyke 2011, Wolf/Renn 2020).
Konflikte gibt es dabei vor allem beim Ausbau der Windenergie in Deutschland, deren Ablehnung in verschiedenen Regionen der Bundesrepublik die Umsetzbarkeit vor Ort erheblich gefährdet (Wübben 2019, Götze 2018, s. Kapitel 3). Die Errichtung von neuen Windenergieanlagen hat dann auch seit 2018 dramatisch abgenommen. Die Konflikthaftigkeit spiegelt sich in der akademischen Auseinandersetzung und sozialwissenschaftlichen Literatur wider (s. Kapitel 2). Die Anzahl der Publikationen, die sich mit Konflikten zum Ausbau Erneuerbarer beschäftigen, hat seit 2009 stark zugenommen. Die meisten Beiträge beschäftigen sich allerdings mit einzelnen Konflikten, übergreifende Auswertungen fehlen. Daher soll hier eine Metaanalyse dieser Beiträge vorgenommen werden. Dazu wird in Kapitel 1 die Methode der Datenerhebung und -auswertung erläutert. Die Analyse der Metadaten wird zuerst in der zeitlichen Gesamtschau die Entwicklung der Literatur aufzeigen (Kap. 2). Die Analyse wird dann die Kategorien des Energietyps (Kap. 3), der regionalen Dimension (Kap. 4) sowie der Konfliktgegenstände (Kap. 5), die Akteursdimension (Kap. 6) und der Interaktionsform (Kap. 7) behandeln.

1 Methodische Vorbemerkungen

Methodisch basiert die Datenbasis der Analyse auf einer systematisierten Literatursuche in den Datenbanken „Web of Science“ und „ScienceDirect“ im Zeitraum von 1991-2021 in den Suchfeldern „Abstract“, „Title“ und „Author Keywords“. Die Suche in google scholars wurde verworfen, da diese eine Mehrfachauflistung der gleichen Referenz erlaubt und eine auf Titel und Abstracts beschränkte Suche nicht zulässt. Als Schlagwörter bzw. Schlagwortkombinationen wurde nach den unterschiedlichen Erneuerbaren Energien (als Überbegriff und in Einzelbegriffen wie Solarenergie etc.) in Kombination mit den Wörtern Konflikt, Protest und Partizipation auf Deutsch und Englisch gesucht. Die Suche wurde durch eine Befragung von zwei Experten im Feld abgesichert, wodurch ein zusätzlicher Artikel aufgenommen wurde.

Der Beginn des Zeitraums wurde mit dem 1991 in Kraft getretenen Stromeinspeisungs-gesetz gesetzt, das als Vorläufer des Erneuerbare-Energien-Gesetzes (EEG) wesentlich zur Energietransformation beigetragen hat. Zudem wurden die Ergebnisse auf den nationalen deutschen Rahmen begrenzt, um den Kontext der Energiewende zumindest auf nationalstaatlicher Ebene konstant zu halten.

Inkludiert wurden sowohl Fallstudien als auch Überblickstudien, die in dem angegebenen Zeitraum auf Deutsch oder Englisch veröffentlicht worden sind. Ausgeschlossen wurden Beiträge, die einen offensichtlichen Bezug zu einem anderen Land als der Bundesrepublik Deutschland hatten, sich ausschließlich mit technischen Gegebenheiten befassten
oder sich nicht auf Erneuerbare Energien bezogen. Nicht mit aufgenommen wurden Beiträge, die sich mit dem Netzausbau und Konflikten um dieses Thema befassen.  Dadurch konnte eine Grundgesamtheit von 69 wissenschaftlichen Zeitschriftenbeiträgen als Datengrundlage identifiziert werden.

Für die Analyse wurden fünf Dimensionen entwickelt, die sich an die Analyse von Umwelt- und Technikkonflikten durch Saretzki (2010) anlehnen:

(1) Energietypen: Es wird vermutet, dass es große Unterschiede in der Konflikthaftigkeit der unterschiedlichen Energietypen gibt.
(2) Region: Thematisiert wird hierbei nicht der Konflikt um eine zentrale versus dezentrale Energietransformation, sondern konkret die Nennung von Bundesländern, in denen der Konflikt stattfindet. Hintergrund ist hier die föderale Ordnung Deutschlands, die u.a. durch Landesgesetzgebung, Förderkulissen wie auch den jeweiligen Standortkontext (geologische, geographische oder umweltbedingte Gegebenheiten) einen Einfluss auf Konflikte haben kann. So könnte es „Standort und Ansiedlungskonflikte[n] von großtechnischen Anlagen, für Konflikte um die Einrichtung von Naturschutzgebieten oder die veränderte Nutzung von neu entdeckten ‚natürlichen‘ Ressourcen“ (Saretzki 2010: 38) geben.
(3) Konfliktgegenstand: Hier wurde unterschieden in Finanzen (Wertverluste von Immobilien, fehlende finanzielle Beteiligung von Kommunen, Diskussion um Verteilungsgerechtigkeit etc.), Prozess (Kritik bezogen auf die Durchführung wie etwa fehlende Beteiligung etc.), Umwelt (Konflikt um Natur-/Umweltschutz, Kulturlandschaft), Gesundheit.
(4) Akteure: Hierbei werden die am Konflikt beteiligten Akteure in den Beiträgen erhoben (staatliche Akteure, zivilgesellschaftliche Akteure (Bürger, Organisationen der Zivilgesellschaft, Vereine, Verbände), wirtschaftliche Akteure (Investoren, Energieversorger/-unternehmen, Projektierer), neue Unternehmens- und Eigentumsformen oder Kooperationsformen mit Bürgerbeteiligung (vor allem Bürgergenossenschaften) und Wissenschaft.
(5) Interaktionsform: Dabei wird genauer erfasst, wie die Interaktion zwischen den Akteuren verläuft und welche Formen der politischen (Information, Konsultation, Mitentscheidung) und finanziellen Partizipation zur Vermeidung von Konflikten beobachtet wurden. Zudem wurde öffentlicher Protest als mögliche Form kodiert. Aufgrund der Vielschichtigkeit von Konflikten sind Mehrfachnennungen innerhalb der einzelnen Dimensionen je untersuchtem Beitrag möglich.

2 Parallelität von Publikationswellen und politischer Entwicklung

Die erste Beobachtung im Hinblick auf die zeitliche Dimension der Publikationen zu Konflikten um Erneuerbare Energien in Deutschland ist die Abbildung unterschiedlicher Publikationswellen (Abbildung 1). So sind nach dem ersten Aufkommen von Publikationen nach der Einführung und ersten Novellierung des EEG vor allem zwei große Anstiege in den Jahren 2014-2016 sowie ab 2019 zu verzeichnen (der Abfall 2021 ist dem Untersuchungszeitraum bis März 2021 geschuldet). 

Abbildung 1: Publikationen pro Jahr und politische Ereignisse
Quelle: Eigene Darstellung

Der Anstieg an Publikationen ab 2014 korreliert mit mehreren Entwicklungen: Erstens auf die seit 2010 stetig ansteigende Ausbaudynamik – besonders in der Windenergie (vgl. Abb. 4), – , verstärkt durch den Atomausstieg 2011, die zu einer territorialen Diffusion und damit größeren Sichtbarkeit der Anlagen, verbunden mit einem wahrgenommenen Anstieg von Konflikten, geführt hat. Zweitens erfuhren Initiativen gegen den Ausbau Erneuerbarer Energien, insbesondere Wind, einen Aufschwung durch bessere Organisation und Vernetzung, z. B. durch den 2013 gegründeten Dachverband der Windkraftgegner „Vernunftkraft“. Die 2012 und 2014 erfolgten Novellierungen des EEG haben drittens die institutionelle Komplexität des Politikfeldes erhöht. Die Einführung einer Marktprämie, mit der Anlagenbetreiber ihren Strom direkt vermarkten konnten (2012), sowie einer zusätzlichen Managementprämie (2012), ebenso wie die Abkehr von Mindestzielen hin zu Ausbaukorridoren (2014), führte zu Kritik an den Novellierungen (Schomerus/Maly 2018). Die Förderung wurde an die Einhaltung der Ausbaukorridore geknüpft, außerdem entfielen Boni bei Neuanlagen.

Zusätzlich wurden mit der EEG-Novellierung 2014 Pilot-Ausschreibungsverfahren für Photovoltaik-Freiflächenanlagen eingeführt, die den Grundstein für die Veränderungen zu Ausschreibungsverfahren in der EEG-Novellierung 2017 legten. Die Änderungen trafen besonders Privatanleger, da die Förderung von Eigenversorgung durch die EEG-Novellierungen 2012 und 2014 nicht nur aufgehoben wurde, sondern zusätzlich eine EEG-Umlage von Übertragungsnetzbetreibern verlangt werden konnte.

Mit der EEG-Novellierung 2017 wurden Förderhöhen durch Ausschreibungen ermittelt. Damit manifestierte sich ein Systemwechsel, der Erneuerbare Energien stärker in den Strommarkt integrierte. Zuvor waren Investitionsrisiken leichter zu kalkulieren und die Beteiligung an Erneuerbaren Energien somit für eine Vielzahl von Akteursgruppen attraktiv.

Wie bereits erwähnt, und in Kapitel 3 bestätigt werden wird, ist der dominierende Typ der Erneuerbaren Energien die Windenergie, die eine dezentrale Infrastruktur in der Fläche aufweist. Der Zubau von Anlagen zeigt zwei Wellen. Zum einen in den ersten Jahren nach Einführung des EEG und zum anderen ab dem Jahr 2010 mit einem Höhepunkt zwischen 2014 und 2017 (s. Abbildung 2).

Abbildung 2: Windenergieanlagen in Deutschland
Quelle:  Bundesverband WindEnergie [BWE] 2021

Auch im konkreten Fall der Windenergie zeigt sich, dass die Ausbauwellen mit zeitlicher Verzögerung mit dem Anstieg der Publikationen korrelieren. Dies ist insofern interessant für uns, als im folgenden Kapitel Wind als der zentrale Energietyp in der Literatur herausgestellt ist, der mit Konflikt in Zusammenhang gebracht wird. Damit wären die Publikationswellen gut mit dem Ausbau und damit der zunehmenden Wahrscheinlichkeit von Konflikten zu erklären.

3 Wind als dominanter Energietyp in Konflikten um Erneuerbare Energien

Konflikte um Energieressourcen und -technologien sind kein neues Phänomen der heutigen Energiewende. Gerade in Deutschland hat es heftigen Widerstand und Protest gegen Infrastrukturprojekte der Atomenergie gegeben (Kitschelt 1980; Knollmann 2018). Während jedoch konventionelle Atom- oder Kohlekraftwerke aufgrund ihrer Energieerzeugungskapazitäten auf wenige Standorte zu konzentrieren sind, ist die Verteilung der Erneuerbare Energieanlagen aufgrund der deutlich geringeren Leistung durch eine hohe räumliche Dezentralität gekennzeichnet. Um eine vergleichbare Leistung wie konventionelle Kraftwerke zu erbringen, müssen relativ viele Erneuerbare Energienanlagen errichtet werden. Damit steigt nicht nur die benötigte Fläche, sondern auch der Kreis der Betroffenen (Mautz et al. 2008: 105) und damit die potenzielle Konflikthaftigkeit.

Abbildung 3: Verteilung der Konflikte nach Energietypen in Prozent
Quelle: Metaanalyse Konflikte um Erneuerbare Energien, TU Darmstadt 2021

Die vor allem zu Beginn der Energietransformation gezogene einfache Schlussfolgerung von der breiten gesellschaftlichen Befürwortung Erneuerbarer Energien auf eine geringe Konflikthaftigkeit dieses Energietyps hat sich, wie oben bereits angesprochen, als falsch erwiesen. Mit der zunehmenden Verbreitung erneuerbarer Energietechnologien wurde deutlich, dass gesellschaftliche Akzeptanz Erneuerbarer Energien ein sehr komplexes Phänomen ist und von der allgemeinen großen gesellschaftlichen Befürwortung Erneuerbarer Energien nicht auf die Zustimmung zu konkreten Energietechnologien sowie deren Implementierung vor Ort geschlossen werden kann (Wüstenhagen et al. 2007: 2684).

Auch in der Metaanalyse wird schnell deutlich, dass Konflikte alle Arten von Erneuerbaren Energien betreffen. Allerdings wird in 84 Prozent der untersuchten Beiträge Konflikte um Windenergie thematisiert. Konflikte um andere Erneuerbare Energien wie Wasserkraft, Biomasse und Geothermie, sind weitaus weniger in den Publikationen zu finden. Aufgrund der niedrigen Fallzahl werden sie daher in dieser Studie vernachlässigt. Selbst Solarenergie ist im geringeren Maß von Konflikten betroffen, auch wenn die zunehmende Bedeutung von Solarparks ebenfalls die Frage des Flächenverbrauchs aufwirft. Die Konflikthaftigkeit der einzelnen Erneuerbaren Energien korrespondiert mit deren jeweiliger Entwicklung (s. Abbildung 4).

Abbildung 4: Entwicklung der Erneuerbaren Energien in Deutschland
Quelle: AGEE-Stat, Stand: Februar 2021

Die hervorstechende Entwicklung von Windenergie als dezentrale Erneuerbare Energie korreliert mit deren Konflikthaftigkeit, die die Metaanalyse zeigt. Der in Kapitel 2 aufgezeigte Zusammenhang der Publikationswellen und Ausbauwellen trägt zudem zur Erklärung bei.

4 Häufung von untersuchten Konflikten im Süden Deutschlands

Empirische Untersuchungen und Bewertungen der in der Energiewende ergriffenen energiepolitischen Maßnahmen haben gezeigt, dass sich die Zustimmung zu erneuerbaren Energietechnologien regional erheblich unterscheidet (Andor et al. 2015). Andor et al. haben auf Basis einer deutschlandweiten Erhebung aus dem Jahr 2013 unter mehr als 6.500 Haushalten Informationen zu den Einstellungen zu unterschiedlichen Energietechnologien und Energieträgern sowie energiepolitischen Maßnahmen regionale Unterschiede festgestellt. Dabei wurde deutlich, dass die Zustimmung zu erneuerbaren Energietechnologien Windkraft und Photovoltaik im Norden Deutschlands am höchsten und in den östlichen Bundesländern am niedrigsten ist. Diese Ergebnisse waren spiegelbildlich zur Bewertung der Kohlekraftwerke, die vor allem in Nordrhein-Westfalen und den ostdeutschen Bundesländern weniger kritisch gesehen wurden. Letzteres wurde mit der Bedeutung der Kohle für das Ruhrgebiet und einige ostdeutsche Bundesländer wie Sachsen und Brandenburg erklärt (Andor et al. 2015: 18f).

Auch wenn bei der Untersuchung von Andor et al. (2015) kein eindeutiges Nord-Süd-Gefälle zu beobachten war, so zeigt unsere Metaanalyse ebenfalls eine niedrige Anzahl von Publikationen über Konflikte im Norden Deutschlands, mit der Ausnahme von Niedersachsen. Im Fall von Niedersachsen werden dabei als häufig genannter Konfliktgrund Wohnsiedlungen, die an bestehende Anlagen herangerückt sind, und die Modernisierung von Anlagen, die dann mit bestehenden Abstandsregeln kollidieren, genannt.

Abbildung 5: Räumliche Verteilung der untersuchten Konflikte in Prozent
Quelle: Metaanalyse Konflikte um Erneuerbare Energien, TU Darmstadt 2021

Es fällt auf, dass kein Zusammenhang zwischen der Anzahl der Anlagen und der angenommenen Konflikthäufigkeit existiert, denn gerade diejenigen Bundesländer, in denen die Windkraft am stärksten ausgebaut wurde, zeichnen sich durch wenige Konflikte aus (z. B. Schleswig-Holstein oder Mecklenburg-Vorpommern). Ein niedriges Niveau an Windkraft korrespondiert hingegen mit einer höheren Konflikthäufigkeit (z. B. Baden-Württemberg oder Hessen). So zeigt sich die höchste Anzahl an Konflikten im Süden Deutschlands. Die meisten Nennungen erfahren dabei Rheinland-Pfalz, Baden-Württemberg, Sachsen und Bayern. Diese Länder zeichnen sich durch eine oftmals kleinräumig strukturierte, hügelige topographische Struktur mit großen Waldgebieten aus. Großräumig zusammenhängende Freiflächen, wie sie in Norddeutschland häufiger anzutreffen sind, finden sich in diesen Bundesländern seltener. Die Konflikte in den Südländern entstehen meist um Neuanlagen, v.a. in Naturschutz- und Waldgebieten.

5 Dominanz von Wertefragen als Konfliktgegenstände

Trotz der allgemeinen Zustimmung zur Energietransformation entstehen die Konflikte in der Umsetzung vor Ort und entzünden sich an unterschiedlichen Konfliktgegenständen. Wie oben bereits dargestellt, haben wir diese Konflikte in den Kategorien ökonomische, Umwelt- und Gesundheitskonflikte gefasst. Zudem haben wir als extra Kategorie Konflikte, die defizitäre Prozesse adressieren, erfasst. Oftmals werden daher die Bedingungen der Ausgestaltung der Umsetzung adressiert (Szarka 2007: 18). Es zeigen sich dabei zum einen konkurrierende Interessen in Bezug auf Flächennutzung, aber auch konkurrierende energiepolitische Leitbilder, gesellschaftliche Zielperspektiven sowie gesellschaftliche Prioritätensetzung (Mautz et al. 2008: 114).

Bei der Analyse der Literatur wurde jedoch deutlich, dass in den Konflikten selten nur ein Konfliktgegenstand identifiziert werden konnte, sondern meist mehrere Zielkonflikte genannt werden.

Eine zentrale Konfliktdimension ist der entstandene Zielkonflikt, der auf der einen Seite eine positive Würdigung von Allgemeinwohlinteressen, wie den globalen Klimaschutz und die „Minderung von Risiken für Mensch und Natur“ (Mautz et al. 2008: 110), und auf der anderen Seite den relativ großen Flächenverbrauch und die damit verbundenen Eingriffe in Pflanzen- und Waldbestände sowie den Natur- und Tierschutz (Mautz et al. 2008) adressiert. So stammen auch die am meisten genannten Konfliktgegenstände unserer Analyse aus dem Bereich Umwelt. Dabei wird neben den Natur- und Tierschutzargumenten auch immer wieder der Konflikt um die Unversehrtheit der Landschaft im Sinne einer Kulturlandschaft und des damit verbundenen kulturellen sowie erholungsrelevanten Wertes thematisiert.

Abbildung 6: Konfliktgegenstände in Prozent
Quelle: Metaanalyse Konflikte um Erneuerbare Energien, TU Darmstadt 2021

Eng damit verknüpft, aber deutlich hinter Umweltaspekten, sind wiederum ökonomische Konfliktgegenstände angesiedelt, in deren Mittelpunkt Sorgen um persönliche Wertverluste, mögliche kommunale Einnahmen, die Einrichtung von Arbeitsplätzen, aber auch die touristische Attraktivität sowie Immobilien- und Grundstückspreise stehen (Weber et al. 2017: 227, Lienhoop 2018; Liebe et al. 2017). Vor allem letztere sind stark mit der Debatte um Kulturlandschaft verknüpft, was wiederum die Überlappung der Konfliktdimensionen zeigt. Generell läuft dabei die Förderpolitik Erneuerbarer Energien mit der degressiv gestalteten Einspeisevergütung sowie die Einführung des Ausschreibungsmodells, die einen Kostensenkungsdruck für Hersteller und Betreiber erzeugen, auf eine, wie es Mautz et al. nennen, „Zentralisierung des Dezentralen“ (Mautz et al. 2008, S. 105) hinaus. Eine Zielvorstellung, die dem Leitbild einer eher kleinräumig und verbrauchsnah organisierten Energieerzeugung vieler zivilgesellschaftlicher Organisationen entgegen steht und zu Konflikten geführt hat (Fromme 2016: 229). Damit verbunden sind Enttäuschungen über verminderte Beteiligung von Anlegern, aber auch eine geschwächte Einbindung der Produzenten oder „Prosumern“ (Produzenten und Konsumenten in einem) in die Transformation. Profitierten bis 2014/2017 kleine und mittlere Anleger noch von attraktiven finanziellen Förderungen und konnten sich auf diese Art beteiligen, wurden die Möglichkeiten des Einbezugs im Nachgang an die EEG-Novellen vermindert.

Zu ökonomischen Konfliktgegenständen zählen dabei auch Verteilungsfragen und die Frage nach sozialer Gerechtigkeit. Allerdings ist anzumerken, dass nur in sieben Fällen der finanzielle Konflikt alleinstehend genannt ist, in allen anderen verknüpfen sich ökonomische mit anderen Konfliktgegenständen.

Als dritthäufigster Konfliktgegenstand wurde der Bereich „Prozess“ genannt. Konflikte, die aufgrund von Unzufriedenheit der Stakeholder mit den Gesetzgebungs- und Entscheidungsprozessen sowie (fehlenden) Beteiligungsmöglichkeiten entstanden sind, gehören zu diesem Bereich. Wir haben diese Dimension aufgrund ihrer Wichtigkeit in Bezug auf Konflikte noch einmal getrennt analysiert (s. Punkt 6).

Ein weiterer Konfliktgegenstand, der jedoch am wenigsten genannt wird, sind die gesundheitlichen Auswirkungen Erneuerbarer Energienanlagen etwa durch erhöhte Lärmemissionen oder die Wahrnehmung von Infraschall (Crichton et al. 2014; Baliatsas et al. 2016; Langer et al. 2018, Weber et al. 2017: 227; Leibenath et al. 2016: 211).

6 Konflikt zwischen der Zivilgesellschaft und dem Staat

Sieht man sich die an den Konflikten beteiligten Akteure an, so kann man durch die Metaanalyse feststellen, dass die Konflikte zum überwiegenden Teil zwischen dem Staat und der Zivilgesellschaft ablaufen und weniger direkt mit wirtschaftlichen Akteuren.

Abbildung 7: An Konflikten beteiligte Akteure in Prozent
Quelle: Metaanalyse Konflikte um Erneuerbare Energien, TU Darmstadt 2021

Unter der Sammelkategorie der Zivilgesellschaft werden sehr oft Bürgerinitiativen aber auch einzelne, nicht organisierte, Bürger subsumiert. Verbände und Vereine treten in dieser Kategorie ebenfalls, jedoch nicht so stark wie die ersten beiden Kategorien, auf. In Konflikten um Erneuerbare Energien nehmen Bürgerinitiativen eine zentrale Rolle ein, die sich, so die analysierte Literatur, vor allem bei Protesten öffentlichkeitswirksam Gehör verschaffen. Dies vor allem deshalb, da ihnen durch fehlende „rechtliche Kompetenzzuweisungen, Verträge oder Aufträge“ (Kopp 2017: 124) in den vorgegebenen Verfahren zu wenig Partizipationsangebote gemacht werden. Die Metaanalyse zeigt, dass dort, wo Partizipationsmöglichkeiten fehlen, sich Bürgerinnen und Bürger organisieren und in Form von Protesten ihre Position in den Diskurs einbringen. Kopp (2017: 124) verweist dabei darauf, dass Bürgerinitiativen und ihre Protestaktivitäten in der Regel eher ressourcenstarke Bevölkerungsgruppen repräsentieren und der demokratische Mehrwert daher nicht unkritisch betrachtet werden sollte. Kapitel 7 wird jedoch zeigen, dass Protest sich auch dann zeigt, wenn Beteiligungsformate angeboten werden. Hierbei ist genau darauf zu achten, wie Beteiligungsformate ausgestaltet sind. Eine geringe Einbindungstiefe geht durchaus weiterhin mit Protest einher (s. Kapitel 7).

In der Kategorie Staat sind unterschiedliche Akteure vor Ort, hier vor allem die Bürgermeister und Akteure aus der Verwaltung, zu nennen. In Einzelfällen sind auch politische Akteure aus überlokalen Ebenen beteiligt. Teilweise werden auch Akteure mit Sammelbezeichnungen wie „die Politik“ adressiert. Wie oben festgestellt, kommt es vor allem im Bereich der Raumplanung zu Konflikten. Staatliche Akteure der verschiedenen Ebenen sind hier vor allem Adressat von Kritik durch zivilgesellschaftliche aber auch wirtschaftliche Akteure, wenn es um Probleme mit Genehmigungsverfahren, Erschließung von neuen Räumen oder andere administrative, für die Implementation von Erneuerbaren Energien notwendige Bereiche, geht. Ebenso sind staatliche Akteure meist Träger und Organisator von Beteiligungsprozessen, an denen sich ebenfalls Kritik festmacht (s. Kapitel 7).

Im Fall der Wirtschaftsakteure haben wir eine Unterteilung vorgenommen, da diese beiden Typen meist unterschiedliche Positionen in Konflikten einnehmen. Dies sind auf der einen Seite die unter dem Label „Wirtschaft“ zusammengefassten Investoren, Projektentwickler und (Energie)Unternehmen, die an der Errichtung von Energieinfrastrukturen beteiligt sind. Sie sind erstaunlich wenig in Konflikte einbezogen. Nur in rund 13 Prozent der untersuchten Analysen spielen sie eine Rolle. Damit scheint es so zu sein, dass der Protest sich weniger gegen die Wirtschaftsakteure richtet, sondern eher die staatlichen Akteure als Genehmigungsbehörde als Adressat von Konflikten zu sehen sind. Davon haben wir auf der anderen Seite jene Eigentümer von Infrastrukturen unterschieden, die sich als quasi „neue Organisationsformen“ im Zuge der Energietransformation herausgebildet haben. Dazu zählen innovative Unternehmens- und Eigentumsformen sowie lokale Kooperationsformen, die sich an der Erzeugung von Strom aus Erneuerbaren Energien beteiligen und häufig von Bürgerhand oder in Kooperation mit kommunalen Behörden und Betrieben agieren. Häufig werden Bürgerinnen und Bürger, die sich an der Stromerzeugung in solchen „neuen Organisationsformen“ beteiligen auch als „Prosumer“ bezeichnet. Stellvertretend für diese Formen haben wir hier die Bürgergenossenschaften hervorgehoben. Sie sind in Protesten eher auf Seiten der zivilgesellschaftlichen Akteure angesiedelt und somit nicht Adressat von Konflikten, sondern Kritiker staatlicher Handlungen. Das schließt jedoch nicht per se aus, dass Infrastrukturprojekte von Bürgergenossenschaften nicht auch zum Konfliktgegenstand werden können.

7 Politische und finanzielle Beteiligung

Im Rahmen der untersuchten Konfliktliteratur haben wir die Interaktionsformen der Akteure kodiert und dabei unterschiedliche Beteiligungsformen in den Blick genommen. Dabei haben wir grob nach einer finanziellen und einer politischen Beteiligung unterschieden. Diese Beteiligungsformen werden bewusst eingesetzt, um Konflikte zu vermeiden, was jedoch nicht immer gelingt. So sehen wir trotz durchgeführter Beteiligungsverfahren in rund 29 Prozent der Beiträge trotz Beteiligungsformaten Proteste dokumentiert. Dies gilt für beide Beteiligungsformen, politische wie auch finanzielle.

Abbildung 8: Politische und finanzielle Beteiligungsformen in Prozent
Quelle: Metaanalyse Konflikte um Erneuerbare Energien, TU Darmstadt 2021

Wie in Kapitel 4 bereits aufgezeigt, ist auch die Kritik an Beteiligung in der Energiewende ein Konfliktgegenstand. Zum einen gründet sich der Konflikt auf Defiziten in der Durchführung von Beteiligungsverfahren. Erfolgloses partizipatives Window-Dressing1Beim partizipativen Window-Dressing geht es darum das Bild der Partizipation nach außen zu verbessern, ohne dass diese kosmetischen Maßnahmen die Qualität der Beteiligung wirklich erhöht. und eine wahrgenommene Pseudo-Akzeptanzbeschaffung führen oft zu Konflikten und Protesten vor Ort (Messinger-Zimmer/Zilles 2016, Hoeft et al. 2017, Fraune/Knodt 2017).

Zum anderen beruht der Konflikt jedoch auch auf dem sogenannten Paradox der deutschen Energiewende (Knodt/Fraune 2019), dass Konflikte aufgrund mangelnder Verfahrensakzeptanz entstehen lässt, obwohl zahlreiche, auch formal korrekte, Beteiligungsverfahren auf den unterschiedlichen Governance-Ebenen durchgeführt werden. Dazu lohnt sich der Blick auf die unterschiedlichen Formen politischer Partizipation, die wir im Anschluss an die Ausführungen zur finanziellen Beteiligung diskutieren (s. unten).

In Zusammenhang mit der Konfliktvermeidung bei Infrastrukturvorhaben im Bereich der Erneuerbaren Energien sind finanziellen Beteiligungsformen bzw. Kompensationszahlungen in den Blick geraten. Die Idee dahinter ist, dass durch entsprechende finanzielle Beteiligung die Zustimmung zum Bau von Infrastrukturprojekten ggf. gesteigert und Konflikte vermieden werden könnten. In unserer Metaanalyse sind rund 35 Prozent der Beteiligungsfälle finanzieller Art. Neueste Forschungsergebnisse legen nahe, dass es durchaus möglich ist, das Konfliktpotenzial durch finanzielle Beteiligung zu senken. Dazu ist jedoch genau zwischen den unterschiedlichen Vorgehensweise zu unterscheiden (vgl. ausführlich Lienhoop 2018).

Es lassen sich drei Arten von finanziellen Beteiligungsmöglichkeiten für Bürgerinnen und Bürger an Erneuerbaren Energie-Projekten unterscheiden: Kompensation auf individueller Basis, Besitzanteile und Kompensation an Kommunen.

Auf den ersten Blick erscheinen Zahlungen auf individueller Basis als die attraktivste Form der finanziellen Beteiligung für Bürgerinnen und Bürger. Neuesten Forschungsergebnissen entsprechend ist dies jedoch nicht der Fall (Lienhoop 2018). Demnach werden lokale Belastungen von Infrastrukturprojekten als so hoch empfunden, dass sie nicht mit Geld kompensiert werden können. Zum anderen werten Betroffene entsprechende Zahlungen als eine Form von Bestechung und als amoralisch, was den Widerstand gegen die betreffenden Projekte sogar noch steigern könnte.

Finanzielle Beteiligung in Form von Besitzanteilen wird als wesentlich attraktiver empfunden als Kompensationen auf individueller Basis. Aber auch hier bestehen bei vielen Bürgerinnen und Bürgern Vorbehalte. So gehen mit entsprechenden Besitzanteilen nicht nur Vorteile, sondern auch Risiken einher. Zudem ist eine solche Beteiligungsform in einer gesamtgesellschaftlichen Sicht sozial ungerecht, da die Beteiligungschancen ungleich verteilt sind. Darüber hinaus sind auch aufgrund von externen Investoren lokal Betroffene und Anteilseigner nicht kongruent.

Die Kompensation an Kommunen wird als die attraktivste Form der finanziellen Beteiligung bewertet. Empirische Untersuchungen zeigen, dass von Infrastrukturprojekten Betroffene das Gefühl haben, dass ihre Kommune von diesen Projekten profitieren und das Geld somit dem Gemeinwohl zugutekommen sollte. Dies kann in unterschiedlichen Formen sein, beispielsweise durch neue bzw. renovierte Schwimmbäder (Lienhoop 2018).

Für die politische Partizipation im Prozess der Genehmigung von Energieinfrastrukturen ist zuerst festzustellen, dass die meisten Infrastrukturentscheidungen im Bereich Erneuerbarer Energien in einem Mehrebenensystem stattfinden, bei dem auf mehreren Ebenen Zustimmung erforderlich ist (Klagge 2013, Fraune/Knodt 2019). Bürgerbeteiligung ist dabei auf unterschiedlichen Ebenen zu finden: Auf der lokalen und regionalen Ebene ist Partizipation im Rahmen der Raumplanung formal organisiert. Auf der Landes- und Bundesebene kommen im Rahmen der politischen Regulierung verschiede Dialogformate zum Einsatz. Somit ist die Energiewende in Deutschland durch zwei miteinander verbundene Governance-Dimensionen charakterisiert: Politische Regulierung und Raumplanung (vgl. Abbildung 7).

Auf der Bundes- und Landesebene werden politische Regelungen festgelegt. Diese beinhalten Ziele und Prioritäten bezüglich der Gestaltung der Energieversorgung, der Wahl technologischer Optionen sowie des Umfangs des Ausbaus. Entscheidungen bezüglich konkreter Anlagen für die Erzeugung Erneuerbarer Energien hingegen werden auf regionaler und lokaler Ebene im Rahmen der Raumplanung getroffen. Politische Regulierung und Raumplanung sind dabei miteinander hierarchisch verknüpft, da die Raumplanung die notwendigen Flächen bereitstellen muss, die für die Umsetzung der in den politischen Regularien festgelegten Ziele erforderlich sind. Somit hat jede politische Entscheidung, die in diesem Themenfeld auf Bundes- oder Landesebene getroffen wird, Auswirkungen auf die Raumplanung auf regionaler und kommunaler Ebene.

Als problematisch erweist sich dabei, dass diese hierarchische Beziehung zwischen politischer Regulierung und Raumplanung ihren Niederschlag nicht in den Verfahren der Bürgerbeteiligung zur Energiewende findet. Formal sind Mechanismen der Bürgerbeteiligung lediglich im Rahmen der Raumplanung vorgesehen. Auf der Ebene der politischen Regulierung hingegen findet sich keine systematische und formale Bürgerbeteiligung. Dies ist insofern zentral, als gerade an dieser Stelle, wie dargestellt, Entscheidungen getroffen werden, die konkrete Auswirkungen auf die Raumplanung haben.

Abbildung 9: Institutionelles Beteiligungsparadox
Quelle: Fraune and Knodt 2019: 169

Mit der Zweiteilung der Partizipation ist auch eine Entkopplung von Wert- und Interessenkonflikten verbunden, da Wertkonflikte der politischen und Interessenkonflikte der raumplanerischen Steuerung zugeordnet werden (Ziekow 2012: D 73)2In der hier analysierten Literatur findet sich dieser Konflikt auch als Gegenüberstellung formaler vs. moralischer Legitimität, wie sie beispielsweise bei Cuppen (2018) beschrieben wird.. Während Wertkonflikte Ausdruck konfligierender wertebasierter Überzeugungen sind, haben Interessenkonflikte Auseinandersetzungen über die Verteilung von Kosten und Nutzen bestimmter Maßnahmen oder Güter zum Inhalt (Bornemann/Saretzki 2018: 570). Damit sehen wir auf Bundes- und Landesebene einen politischen und wertebasierten Diskurs, der somit auf einer höheren Ebene und zeitlich weit vorgelagert stattfindet. Auf der unteren, regionalen und kommunalen Ebene, findet zeitlich weit nach den Werteentscheidungen auf höherer Ebene die konkrete Raumplanung und damit der als zentral vermutete Interessenaustausch über spezifische Standorte, etwa von Windrädern, statt (Fraune/Knodt 2019). Würde dies der Fall sein, dann hätten die ökonomischen Konfliktgegenstände mit Abstand die am häufigsten genannten sein müssen. Dies ist jedoch nicht der Fall. Der hohe Anteil der Kategorie der Umweltkonflikte in unserem Datensatz, wie in Abbildung 4 dargestellt, deutet auf die Wichtigkeit von Wertekonflikten hin.

Somit stützen die Ergebnisse der Metaanalyse die Vermutung, dass es sich bei den Konflikten nicht allein um Verteilungskonflikte, sondern um sehr viel grundlegendere Fragen der Ausgestaltung eines nachhaltigen Energieversorgungssystems handelt und somit um Fragen der politischen Partizipation und demokratischen Umsetzung der Energiewende (Eichenauer 2018, Fraune/Knodt 2017). Die Hoffnung, durch eine angemessene Beteiligung der Öffentlichkeit im Rahmen der Planungsverfahren die Konflikthaftigkeit zu verringern, unterstellt ja, dass es „[e]ine klare, von allen relevanten gesellschaftlichen Gruppen getragene Basisstrategie zur Umsetzung der Energiewende“ (Renn 2015: 140) gibt. Die hier analysierten empirischen Untersuchungen der Konflikte, die in den Planungsverfahren ausbrechen, zeigen aber, dass es einen gesellschaftlichen Konsens hinsichtlich einer solchen Basisstrategie zur Umsetzung der Energiewende nicht gibt (Fraune/Knodt 2017; Hildebrand et al. 2018). Da jedoch bei der Diskussion vor Ort nur noch die Standortfrage und damit Interessensfragen, nicht aber Wertefragen diskutiert werden, entlädt sich der Unmut oft in einem offen ausgetragenen Konflikt, wie der hohe Prozentsatz an Protest trotz Partizipationsmaßnahmen zeigt (s. oben).

Aber auch auf regionaler und kommunaler Ebene finden, neben den formalen und gesetzlich geregelten Beteiligungsformaten der Raumplanung, informelle Partizipationsprozesse statt. Dabei kann man in Anlehnung an Sheryl Arnstein (1969) unterschiedliche Formen der Partizipation unterscheiden. Von den acht Stufen ihrer Skala zur Beurteilung von Partizipation, der sogenannte „ladder of participation“ (Arnstein 1969), sind vor allem drei unterschiedliche Formen in der politischen Beteiligung an Infrastrukturprojekten von Bedeutung: die Information, die Konsultation und die Mitentscheidung. Dabei stellt Information eine unterste Stufe von Partizipation dar, die eine Informationsvermittlung von den politischen oder auch wirtschaftlichen Akteuren hin zu zivilgesellschaftlichen Akteuren beinhaltet. Das Vorgehen von politischen oder wirtschaftlichen Entscheidungsträgern wird monodirektional erklärt. Ein Diskurs ist hier nicht vorgesehen. Auf einer höheren Stufe kommt es zur Partizipation als Konsultation. Die Entscheidungsträger interessieren sich für die Sichtweise der Bürgerinnen und Bürger auf das Problem. Sie werden angehört, haben jedoch keine Kontrolle darüber, ob ihre Sichtweise Beachtung findet. Auf einer noch höheren Stufe kommt es zur Mitentscheidung durch die Bürgerinnen und Bürger. Die Entscheidungstragenden halten Rücksprache mit Vertretenden der Bürgerinnen und Bürger, um wesentliche Aspekte einer Maßnahme mit ihnen abzustimmen. Es kann zu Verhandlungen zu wichtigen Fragen kommen. Die Bürgerinnen und Bürger haben ein Mitspracherecht, jedoch keine alleinigen Entscheidungsbefugnisse.

Abbildung 10: Stufen der politischen Partizipation
Quelle: Metaanalyse Konflikte um Erneuerbare Energien, TU Darmstadt 2021

In unserer Metaanalyse wird deutlich, dass die meist verwendeten Formen mit 51 Prozent der Partizipationsprozedere die Information der Bürgerinnen und Bürger ist. In 44 Prozent der untersuchten Partizipationsprozedere finden Konsultationen statt. Konsultationen werden häufig in Kombination mit Informationsformaten durchgeführt. Kaum angewandt wird die Form der Mitentscheidung als höchste Form der Partizipation. Häufig gehen die Partizipationsformen Information und Konsultation mit Protest einher. Es scheint so zu sein, dass die Bürger sich sehr wohl bewusst sind, dass diese Formen der unteren Partizipationsleiter, um mit Arnstein (1969) zu sprechen, nicht ausreichen, um ihre Anliegen zu Gehör zu bringen. In den meisten der Fälle wird daher auch der Wunsch nach einer weitergehenden Partizipation geäußert.

8 Fazit

Die Metaanalyse hat gezeigt, dass die Beschäftigung der sozialwissenschaftlichen Literatur mit dem Ausbau der Erneuerbaren Energien, vor allem der Windenergie, korreliert. Die Literatur zeigt, dass vor allem die Windenergie eine hohe Konflikthaftigkeit aufweist. Zudem zeigt sich eine Häufung von Konflikten im Süden Deutschlands.

Der dominierende Typ im Bereich der Konfliktgegenstände sind Umwelt- und Naturschutzthemen und erst mit Abstand finanzielle Konflikte, wobei festzustellen ist, dass Konflikte sich selten monokausal an einem Konfliktgegenstand entzünden, sondern es zu zahlreichen Überlappungen kommt.

Die Hauptkonfliktpartner sind dabei staatliche und zivilgesellschaftliche Akteure. Wirtschaftsakteure sind wesentlich seltener beteiligt, wobei den neuen Organisationsformen, wie den Bürgergesellschaften, nochmals eine gesonderte Rolle zukommt.

Der Versuch, Konflikte durch Beteiligung abzuwenden, wurde im Hinblick auf zwei unterschiedliche Beteiligungsformen (politisch und finanziell) untersucht. Bei beiden Formen zeigte sich jedoch, dass sie per se Konflikte nicht abwenden können, sondern ein genauerer Blick auf die Ausgestaltung notwendig ist. In Bezug auf die politische Beteiligung wurde gezeigt, dass im Kontext der bestehenden Beteiligungsmöglichkeiten im Rahmen der Raumplanung vor Ort in erster Linie die Aushandlung von Interessenkonflikten vorgesehen ist, welche auf die Verteilung von Kosten und Nutzen einer Maßnahme abzielt. Die Maßnahmen zur Umsetzung der Energiewende beinhalten aber immer auch Wertkonflikte, welche die Ausgestaltung der Energiewende betreffen, zum Beispiel ein dezentral versus ein zentral ausgerichtetes Energieversorgungssystem. Diese Entscheidungen werden vorgelagert im Rahmen der politischen Steuerung getroffen und sind damit innerhalb der Raumplanung und der darin vorgesehenen Formate der Bürgerbeteiligung nicht mehr verhandelbar, was zu einer Asymmetrie von Konfliktursachen und Konfliktbearbeitungsmöglichkeiten führt.


Teil 2: Lokale Konfliktlinien und Brückenpotenziale beim Ausbau
der Windenergie in Deutschland: Zwischen unterschiedlichen
Interessen, Werten und Prioritäten

1 Einleitung

Nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichtes (2021b), das die Regelungen des deutschen Klimaschutzgesetzes von 2019 als unzureichend gerügt hat, avisiert die Bundesregierung die Treibhausgasneutralität bis zum Jahr 2045. Das erfordert einen schnelleren Ausbau von Erneuerbaren Energien. Infolgedessen wird sich der Wettbewerb um Flächen verschärfen, gleichzeitig nimmt der Protest zu. Dies zeigt sich beispielhaft an der Branchenumfrage der Fachagentur Windenergie an Land gemeinsam mit dem Bundesverband Windenergie (Quentin 2019, S. 8–9). Laut Umfrage waren im 2. Quartal 2019 Klagen gegen 325 Windkraft-Anlagen (WK-Anlagen) in Deutschland mit einer Leistung von 1.011 MW vor Gericht anhängig, wobei der häufigste Beschwerdegrund der Natur- und Artenschutz ist. Während der Gerichtsverfahren, die in der Regel mehrere Jahre dauern, dürfen die WK-Anlagen weder gebaut noch betrieben werden.

Die Energiewende unterliegt der gemeinsamen Steuerung durch Bund und Länder, wobei die Bundesländer die vom Bund gesetzten Rahmenbedingungen durch eigene Gesetze und Verordnungen ergänzen können (Ohlhorst et al. 2013, S. 52). Die Aufgabe der Umsetzung einer zunehmend dezentralen Energieversorgung liegt jedoch vornehmlich bei den Kommunen, wo die vorhandenen Raumkonflikte, insbesondere im Zusammenhang mit dem Ausbau von Windenergie weitgehend gelöst werden müssen. Dabei erstrecken sich kommunale Handlungsoptionen von strategischen und planerischen Aktivitäten (Bauleitplanung, Genehmigungsprozesse) bis hin zur eigenen energiewirtschaftlichen Betätigung (Baur et al. 2017, S. 22). Die Ausweisung von Flächen für WK-Anlagen wird in den Bundesländern und Regionen, in denen Flächenplanung mit Hilfe von Vorrang- oder Eignungsgebieten sowie durch Vorranggebiete mit den Wirkungen von Eignungsgebieten gilt, durch die Regionalplanung gesteuert. Dort können Kommunen weder zusätzliche Eignungsflächen für Windenergie freigeben, noch die ausgewiesenen Gebiete ohne Weiteres ändern (Bons et al. 2019, 46-47, 49; o. A. 2019b, S. 1–2). In den übrigen Fällen (Flächenvergabe auf Basis von Vorranggebieten ohne Ausschlusswirkung), „kann die Gemeinde entscheiden, ob sie die regionalplanerisch ausgewiesene Vorrangfläche in ihre Bauleitplanung als Konzentrationszone übernimmt, oder lediglich die Vorrangwirkung sichert“ (o. A. 2019c). Der kommunale Planungsspielraum ist somit eingeschränkt.

Die vorliegende Untersuchung hat hervorgebracht, dass diese eingeschränkten lokalen Handlungsmöglichkeiten das Bedürfnis kommunaler Akteurinnen und Akteure verstärkt, den Nutzen aus lokalen Energiewendeprojekten zu maximieren. Neben dem Konflikt um knappe Räume verlaufen die Konfliktlinien auf lokaler Ebene vor allem entlang der Dimensionen Kosten und Nutzen sowie Gewinner und Verlierer. Insbesondere die wahrgenommene Verfahrens- und Verteilungsungerechtigkeit hat das Potenzial, Widerstände auf lokaler Ebene zu nähren (hierzu siehe auch Kluskens et al. 2019, S. 1). Es ist daher von besonderer Bedeutung, geeignete Wege zu finden, mit denen die unterschiedlichen Interessen im Sinne des Gemeinwohls ausbalanciert werden können.

„Brücken“ im Kontext dieser Untersuchung

Die Energiewende bringt Zielkonflikte hervor. Diese Konflikte basieren oftmals auf persönlichen Überzeugungen, Werten und Interessen. Ziel ist es, zwischen diesen unterschiedlichen Werten und Interessen zu vermitteln und Anknüpfungspunkte zu schaffen. Brücken verbinden, stärken den Zusammenhalt (vgl. hierzu Pornschlegel et al. 2020, S. 6-9) und haben das Potenzial, eine Kooperation zwischen Akteuren zu ermöglichen. Brücken können zwischen lokalen Konfliktparteien entstehen und zwischen den Interessen vor Ort vermitteln, oder die Interessen der verschiedenen politisch-administrativen Ebenen verbinden. Sie sollen helfen, zur Umsetzung von Erneuerbare Energien-Projekten beizutragen.

Die Mehrheit der Bürgerinnen und Bürger in Deutschland befürwortet die Energiewende, was generell positiv mit der Akzeptanz von erneuerbaren Energiesystemen korreliert (Bürgerbeteiligung o. J.; Gawel et al. 2014, S. 6; Gawel et al. 2015, S. 16605; Hübner et al. 2020, S. 32; o. A. 2021a; Schreurs et al. 2015, S. 62). Gleichzeitig geht die Energiewende mit politischen Herausforderungen im Mehrebenensystem, inhärenten Zielkonflikten zwischen Klima- und Umweltschutz, Biodiversität und Landnutzung sowie sozialen Kosten und Nutzen einher (siehe hierzu Burgess et al. 2012; Demuth et al. 2016; Fischer et al. 2016; Fraune 2020; Neukirch 2016; Radtke et al. 2018; Wüstemann et al. 2017). Die Einordnung und Bewertung dieser Konflikte basiert oftmals stark auf variierenden (Leiren et al. 2020, 8, 17; Lennon et al. 2019, S. 3–4) persönlichen normativen Überzeugungen und Werten hinsichtlich der Energiewende und kann bei betroffenen Bürgerinnen und Bürgern ein Gefühl der Ungerechtigkeit und Ohnmacht erzeugen – und so die Akzeptanz der Energiewende in der Bevölkerung beeinträchtigen. Häufig geäußerte Bedenken beziehen sich auf Arten- und Tierschutz sowie auf Schäden an Natur und Umwelt, insbesondere die Abholzung von Wäldern und Verunstaltung der Landschaft inklusive landwirtschaftlicher Kulturlandschaften. Ziel dieser Untersuchung ist es, zur Entwicklung von Mechanismen, Instrumenten und Institutionen beizutragen, die helfen, Brücken zu bauen und Kompromisse zu finden, um der oft als unausgewogenen empfundenen Lastenverteilung entgegenzuwirken bzw. diese gar nicht erst entstehen zu lassen. Die vorliegende Untersuchung geht der Frage nach, wie Maßnahmen der Verfahrens- und Verteilungsgerechtigkeit bei lokalen Windenergieprojekten helfen können, Brücken auf dem Weg zur Konsensbildung zu bauen.

Im nächsten Abschnitt (Kap. 2) wird der theoretische und methodische Analyserahmen für diese Untersuchung dargelegt. Im Anschluss (Kap. 3) folgt die inhaltliche Analyse der empirischen Daten. Abschließend werden die Analyseergebnisse anhand des theoretischen Rahmens ausgewertet und politische Handlungsempfehlungen, aber auch deren Begrenzungen diskutiert (Kap. 4 und 5).

2 Theoretischer und methodischer Rahmen

Akzeptanz ist ein zentraler Faktor auf der akademischen Agenda, insbesondere in Bezug auf Windenergie (Colell 2021, S. 42; Leiren et al. 2020, S. 2; Zuber et al. 2020, S. 10–14), und wird in der Literatur als Schlüsselfaktor für die erfolgreiche Verwirklichung von Großprojekten definiert (Schmalz 2019, S. 2; Schuster 2013, S. 340). Zuber und Krumm (2020, S. 10–11) charakterisieren „Akzeptanz“ mangels eindeutiger Definition sowie dem allgemeinen Verständnis als „positives Bewertungsergebnis“ im Kontext der Energiewende als „schwierigen Begriff“. Batel (2018) und Colell (2021) kritisieren, dass das bisher in der wissenschaftlichen Literatur vorherrschende Verständnis von Akzeptanz zu kurz greift (für eine umfassende Diskussion hierzu siehe vor allem Colell 2021, S. 39–48). Nach diesem Verständnis werden gesellschaftspolitische Akzeptanz und die Akzeptanz vor Ort (community acceptance) als voneinander getrennte Bereiche betrachtet: Gesellschaftspolitische Akzeptanz wird danach auf der breitesten, allgemeinen Ebene als öffentliche Akzeptanz verortet (national), die Akzeptanz vor Ort wird davon getrennt als Akzeptanz der ‚lokalen Gemeinschaft‘ untersucht, die sich unter bestimmten Bedingungen einstellt (vgl. hierzu Wüstenhagen et al. 2007, S. 2684–2685). Dabei sollte Protest vermieden oder überwunden werden, „anstatt als Beitrag zur (Re)Politisierung der Debatte über den Energiesystemwechsel anerkannt zu werden“ (Colell 2021, S. 41). In dieser Untersuchung stellen wir das breitere Konzept der „gesellschaftlichen Trägerschaft“ in den Mittelpunkt. Gesellschaftliche Trägerschaft bedingt ein aktive(re)s Verständnis der Gesellschaft, indem eine bewusste Auseinandersetzung mit den Einschränkungen, den Vor- und Nachteilen der Energiewende stattfindet. Kern dieser „gesellschaftlichen Trägerschaft“ ist die Bereitschaft betroffener Akteurinnen und Akteure, Entscheidungen mitzutragen, denen sie eigentlich ablehnend gegenüberstehen, die sie aber auf Grund von fairen Kompromissen und Prozessen zur Konsensfindung mittragen können. Die Bedeutung von Gerechtigkeitsfragen bei der Energiewende, insbesondere der Dimensionen der Verfahrensgerechtigkeit (faire Beteiligung an Planungs- und Entscheidungsverfahren) und Verteilungsgerechtigkeit (faire Verteilung von Kosten und Nutzen), wird von verschiedenen Autoren anerkannt (vgl. hierzu Hildebrand et al. 2018, S. 196; Kluskens et al. 2019, S. 1; Krug et al. 2020, S. 11; Mundaca et al. 2018, S. 300–301; Ohlhorst 2018, S. 105–106; Wüstenhagen et al. 2007, S. 2685). In unserer Untersuchung ziehen wir das Konzept der „Energy Justice“ heran. Es bietet einen geeigneten theoretischen Rahmen zur Bewertung der Frage, ob die Prozesse und Ergebnisse, die in Energiepolitik und Energiesystemen verankert sind, gerecht und fair sind, um eine gesellschaftliche Trägerschaft zu erreichen. Dabei kann es um tatsächliche oder wahrgenommene (Un)Gerechtigkeiten gehen (Jenkins et al. 2016, S. 174).

Bei der Definition von „Energy Justice“ ziehen Jenkins et al. (2016, S. 174) drei Hauptaspekte in Betracht. Zunächst wird berücksichtigt (a) wo Ungerechtigkeiten auftauchen, (b) welche betroffenen Teile der Gesellschaft vernachlässigt werden und (c) welche Prozesse existieren, um diese Ungerechtigkeiten zu beheben. Einen ähnlichen Ansatz verfolgt das „Triumvirat von Grundsätzen“ (McCauley et al. 2013, S. 109), das die drei Dimensionen Verfahrens-, Verteilungs- und Anerkennungsgerechtigkeit3Bei Anerkennungsgerechtigkeit handelt es sich um die Achtung unterschiedlicher Perspektiven, die sich aus sozialen, kulturellen, ethnischen, rassischen und geschlechtlichen Unterschieden ergeben können. umfasst (McCauley et al. 2013, S. 109)4Dieses Konzept wurde weiterentwickelt und um die Dimension ‚Restaurative Gerechtigkeit‘ (Kalt 2021, S. 4; McCauley et al. 2018, S. 5) sowie zusätzliche Aspekte wie die ‚Kosmopolitische Gerechtigkeit‘, Bezahlbarkeit und generationenübergreifende Gerechtigkeit (Sovacool et al. 2015) erweitert. Restaurative Gerechtigkeit bezieht sich im Allgemeinen auf die Wiedergutmachung angerichteter Schäden, (z. B. Wiederherstellung verlorener Arbeitsplätze, Sanierung von Umweltschäden). Kosmopolitische Gerechtigkeit bezieht sich auf die globale Anwendung von Verfahrens- und Verteilungsgerechtigkeit..

In Anlehnung an die Literatur identifizieren Mundaca et al. (2018, S. 293) Verfahrens- und Verteilungsgerechtigkeit als die beiden Hauptkategorien des Energiegerechtigkeitskonzeptes. Verfahrensgerechtigkeit betrifft die Entscheidungsfindung und zielt darauf ab, alle Akteurinnen und Akteure auf nicht-diskriminierende Weise einzubeziehen und so den Zugang zum Entscheidungsfindungsprozess von gesellschaftlichen Zielen zu gewährleisten. Das beinhaltet auch Verfahrenstransparenz, den Zugang zu Informationen, Anerkennung ungerechter Verfahren und die Unvoreingenommenheit von Entscheidern. Insbesondere im lokalen Kontext ist der Umgang mit Faktoren wie der Offenlegung von (objektiven und umfassenden) Informationen, Informationsaustausch, eine frühzeitige Einbindung in das Projekt und der Möglichkeit Gehör zu finden, entscheidend für die Entwicklung lokaler Akzeptanz. Verteilungsgerechtigkeit bezieht sich vornehmlich auf die Folgen der Entscheidungsfindung, insbesondere die Verteilung von Kosten und Nutzen. Typische Beispiele für wahrgenommene (Un)Gerechtigkeiten betreffen den Standort von Windkraftanlagen, die Auswahl der Energieträger, Eigentumsfragen, Einkünfte und Ausgleichsmaßnahmen (Mundaca et al. 2018, S. 294).

Abbildung 1: Analyserahmen für das Energy Justice Konzept
Quelle: Mundaca et al. 2018, S. 294

Trotz umfassender Forschung zu Aspekten der Energiegerechtigkeit (Cowell et al. 2011; Di Nucci et al. 2020; Fuller et al. 2016; Jenkins et al. 2016; Kalt 2021; Kluskens et al. 2019; Leer Jørgensen et al. 2020; Lennon et al. 2019; McCauley et al. 2013; 2018; 2019; Mundaca et al. 2018; Sovacool et al. 2015; 2017) lässt die Literatur zur Energiegerechtigkeit die Frage offen, inwieweit ein Konsens zwischen den widersprüchlichen Interessen sowie unterschiedlichen Werten und normativen Überzeugungen gefunden werden kann und Kompromisse verhandelt werden können. Diese Lücke schließt diese Arbeit, indem wir die lokalen Konfliktlinien herausarbeiten und analysieren, welchen Maßnahmen der Verfahrens- und Verteilungsgerechtigkeit einen Kompromiss darstellen und bei der Konsensfindung helfen können.

2.1 Methodische Vorgehensweise

Innerhalb der Ariadne-Forschung werden verschiedene Methoden (z. B. Modellierung, Literaturanalyse, Fokusgruppen, Panelbefragung) zur Analyse des Untersuchungsgegenstandes eingesetzt. Ergänzend dazu wurde diese Untersuchung als qualitative, vergleichende Fallstudie durchgeführt. Das Ziel der Fallstudie ist die detaillierte Analyse und möglichst vollständige Betrachtung der für die jeweilige Fragestellung relevanten Aspekte (Lauth et al. 2009, S. 62). Im Vordergrund steht eine besonders „dichte Beschreibung“ des Sachverhaltes (Lauth et al. 2009, S. 65-66; Pickel et al. 2009, S. 121). Ein Vorteil dieser Methode ist, dass bis dahin übersehene Bedingungen hervorgehoben und spezifische Konstellationen verdeutlicht werden können (Lauth et al. 2009, S. 64). Daraus ergibt sich ein weiterer Vorteil: Widersprüche, die sich häufig auf einer abstrakteren Untersuchungsebene ergeben (die beispielsweise bei quantitativen Untersuchungen vorliegt), können aufgelöst werden (Pickel et al. 2009, S. 122; Gerring 2004, S. 348). Beispielsweise zeigt die im ersten Teil dieses Hintergrundpapieres vorgestellte Metaanalyse der Technischen Universität Darmstadt auf, dass in der Konfliktliteratur zu Erneuerbaren Energien vorwiegend Konflikte um Windenergie thematisiert werden. Dabei werden auf der einen Seite zwar Allgemeinwohlinteressen, wie der globale Klimaschutz, positiv gewürdigt, auf der anderen Seite wird der große Flächenverbrauch und damit verbundene Eingriffe in Pflanzen- und Waldbestände sowie Natur- und Tierschutz kritisiert. Auch das Soziale Nachhaltigkeitsbarometer des Instituts für transformative Nachhaltigkeitsforschung (IASS) bestätigt eine im Vergleich zu anderen erneuerbaren Technologien höhere Ablehnung des Ausbaus von Windenergie an Land. Die repräsentative Befragung ergibt zudem, dass Bürgerinnen und Bürger sich am stärksten gegen den Standort von erneuerbare Energien-Anlagen in Wäldern oder am Waldrand aussprechen (Wolf et al. 2021, S. 18-19). Gleichzeitig betonen sowohl die akademische Literatur (siehe S. 13 in diesem Dokument), als auch die Ergebnisse der Panelbefragung (Wolf et al. 2021, S. 8) und der Fokusgruppendiskussionen innerhalb von Ariadne (Blum et al. 2021) die grundsätzliche Unterstützung der Ziele der Energiewende. Teilnehmende an den Fokusgruppen betonen außerdem die Eigenverantwortung von Bürgerinnen und Bürgern sowie Kommunen in der Umsetzung der Energiewende vor Ort (Blum et al. 2021, S. 18, 26). In der Erklärung dieser bestehenden Unstimmigkeiten und Ambivalenz der Daten sowie der Analyse möglicher Faktoren zu ihrer Überwindung durch eine in die Tiefe gehende Fallanalyse, liegt also ein erhebliches Potenzial zur qualitativen und quantitativen Verbesserung des Zubaus erneuerbarer Energieerzeugung. Durch den Vergleich von Fällen unter Berücksichtigung wissenschaftlicher Theorien, erhalten diese Einzelfälle einen Bezug zu den abstrakten Argumenten und allgemeinen Aussagen (Generalisierbarkeit) (Pickel et al. 2009, S. 116-117; Gerring 2004, S. 248). Durch die detaillierte Einzelfallanalyse ausgewählter Konfliktfälle wurden in den verschiedenen Fallbeispielen jeweils Mechanismen, Prozesse sowie Akteurinnen und Akteure identifiziert, die dazu beigetragen haben, in Konfliktsituationen Kompromisse zwischen unterschiedlichen Positionen, Interessen und normativen Überzeugungen auszuhandeln.

Um geeignete Fälle zu identifizieren, wurde in der Nexis Uni Datenbank ab 2015 eine Analyse deutscher Tageszeitungen, Magazine und Journale durchgeführt. Die Inhalte wurden weiter indexiert (Themen: Umwelt & Natürliche Ressourcen, Arbeit & Beschäftigung, Gesellschaft, Sozialhilfe & Lebensstil; Branchen: Energie & Versorgungsbetriebe sowie Umweltindustrie). Hierbei ist anzumerken, dass die Nexis Uni Datenbank nicht die gesamte deutsche Tageszeitungslandschaft abbildet; große überregionale Tageszeitungen wie die FAZ und SZ sind ausgenommen. In einem nächsten Schritt wurde gezielt nach Berichterstattung zu erfolgreich umgesetzten Erneuerbaren Energienprojekten gesucht. Weitere Details zu diesen Projekten wurden in Pilotinterviews verifiziert (z. B. die vor Ort verwendete regenerative Erzeugungsform, Art des umgesetzten Erneuerbare Energienprojektes oder Existenz lokaler Proteste). Hierzu wurden zwischen November 2020 und Januar 2021 neun Pilotinterviews per Telefon durchgeführt. Gesprächspersonen waren in den Artikeln genannte Akteurinnen und Akteure oder von ihnen benannte Ansprechpersonen. Anschließend legten wir einen Fokus auf Fälle, in denen Windenergieprojekte trotz Protesten aus der Bevölkerung in der Planungsphase erfolgreich umgesetzt wurden.

Diese Untersuchung ist als qualitative Fallanalyse angelegt, in der wir Fälle ausgewählt haben, die das gleiche Ergebnis aufzeigen (Einführung von Windenergie), sich aber in ihren Eigenschaften unterscheiden. Dabei wird nach Gemeinsamkeiten gesucht (Pickel et al. 2009, S. 204-205), die uns verstehen lassen, wie eine Konsensfindung unter unterschiedlichen Bedingungen gelingt. Die Geltung der untersuchten Fälle wird durch die Anwendung von Theorien erweitert und auf eine konzeptionelle Ebene gehoben, die eine „analytische Generalisierung“ erlaubt, die über den Fall hinausgehen (Yin 2014, S. 68). Um in der Untersuchung unterschiedliche regionale Kontexte zu berücksichtigen (vgl. ergibt Ostrom 2000, S. 148), wurden Fälle aus vier verschiedenen Regionen in Deutschland ausgewählt: Brake in Niedersachen, Uebigau-Wahrenbrück in Brandenburg, Kefenrod in Hessen und Berg in Bayern. Im Rahmen des qualitativen Verfahrens wurden Dokumente ausgewertet sowie lokale Akteurinnen und Akteure befragt. Zwischen Dezember 2020 und Juni 2021 wurden sechzehn Interviews mit lokalen Beteiligten durchgeführt, die in der Umsetzung von Windenergieprojekten vor Ort involviert waren oder diese beobachtet haben und somit die kommunalen Prozesse und Besonderheiten beschreiben können. Die Interviews wurden halbstandardisiert und entweder telefonisch oder per Zoom durchgeführt. Ein Interviewleitfaden wirkte unterstützend, wurde jedoch nicht zur Abfrage benutzt und den Interviewten im Vorfeld nicht vorgelegt. Zum Schutz der Identität der interviewten Personen wurden die Interviews in diesem Bericht mit einer Nummer und dem Interviewdatum anonymisiert.

#1 – 01.12.2020 – Naturschutz #9   – 16.03.2021 – Forstbetriebe
#2 – 24.01.2021 –  Kommunale Verwaltung #10 – 16.03.2021 – Windparkentwickler
#3 – 23.02.2021 –  Artenschutz #11 – 17.03.2021 – Windparkentwickler
#4 – 23.02.2021 –  Kommunale Verwaltung #12 – 25.03.2021 – Bürger:innen
#5 – 23.02.2021 – Wirtschaftsförderung #13 – 27.04.2021 –  Kommunale Verwaltung
#6 – 25.02.2021 – Forstbetriebe #14 – 26.05.2021 –  Kommunale Verwaltung
#7 – 28.05.2021 – Windparkentwickler #15 – 28.05.2021 – Regionalplanungsamt
#8 – 09.03.2021 –  Kommunale Verwaltung #16 – 15.06.2021 – Landratsamt
Tabelle 1: Liste der Interviews, Funktion bzw. Arbeitsplatz der Interviewpartnerinnen und -partner zum Zeitpunkt der Projektumsetzung

Um Personen bei sensiblen Zitaten vor direkter Identifizierung zu schützen, wurden Referenznummer und Datum des Interviews durch den (Fall-)Ort ersetzt. Als Quellen für Sekundärdaten wurden Daten der Statistischen Ämter des Bundes und der Länder, überregionale Tageszeitungen, Amtsblätter sowie Webseiten von Kommunen, lokalen Medien, Ministerien und Unternehmen herangezogen.

Um das Spektrum der Kontextvariablen zu erfassen, haben wir den institutionellen Analyse- und Entwicklungsrahmen (IAD) von Elinor Ostrom herangezogen. Beim IAD handelt es sich um ein Konzept, das Handlungs- und Entscheidungssituationen beschreibt (teilnehmende Akteurinnen und Akteure, ihre Standpunkte, Entscheidungsgewalt, Informationen) und exogene Variablen definiert (biophysikalische Bedingungen, kommunale Eigenschaften/ Merkmale, bestehende Regeln), die diese Situationen beeinflussen (Milchram et al. 2019, S. 2, 9; Ostrom 2005, S. 11, 45, 2011, S. 9; Schlager et al. 2017, S. 218-220). Wir wenden die Kontextvariablen in der Fallanalyse nicht systematisch an, haben uns jedoch für ein Vorgehen in Anlehnung an das IAD-Framework entschieden.

In einem ersten Schritt wurden die biophysikalischen Bedingungen ermittelt. Darüber hinaus wurden Regionaldatenbanken und amtliche Statistiken herangezogen, um die Struktur der Gemeinde (Größe, Lage, Einwohnerzahl, soziodemografische und -ökonomische Faktoren) zu erfassen. Zur Darstellung der Handlungssituation wurde im Rahmen der Interviews die Genese des lokalen Windenergieprojektes (Standort, Vorgehensweise, Vorhabenträger, Kosten/Nutzen) ermittelt sowie handlungsleitende Faktoren (Klimawandel, Atom-, Kohleausstieg, Wertschöpfung) erfragt. Nach der Frage nach der Einbindung der Interviewpersonen in das Projekt sowie deren Haltung zur Energiewende (Standpunkt), wurden die Beteiligungsmöglichkeiten, Entscheidungs- und Interventionsmöglichkeiten sowie das Kommunikations- und Informationsangebot erfragt (Ostrom 2005, S. 14–16, 2011, S. 10). Zusätzlich wurden die Interviewpersonen nach ihren Erfahrungen und ihrer Meinung zu Mechanismen und Instrumenten gefragt, die geeignet sind, Brücken zwischen Konfliktparteien oder widersprüchlichen Zielen zu bauen, Kompromisse zu finden oder Konflikte zu lösen oder gar zu vermeiden.

Variable Definition
Biophysische/materielle Bedingungen Physisches, materielles Umfeld, das mögliche Handlungen in Handlungssituationen beeinflusst, wie zum Beispiel die vorhandene Infrastruktur.
Kommunale Eigenschaften/ Merkmale Sozio-ökonomische Merkmale der Kommune.
Regeln Institutionen, z. B. formelle Gesetze und Vorschriften, die das Verhalten von Teilnehmenden begrenzen.
Handlungssituation Sozialer Interaktionsraum, in dem die Teilnehmenden über ihre Handlungen auf Basis der ihnen vorliegenden Informationen entscheiden: wie und zu welchen Ergebnissen führen diese Handlungen; welche Kosten und Nutzen sind mit diesen Ergebnissen verbunden?
Teilnehmende Einzelne Akteure oder Akteursgruppen, z. B. staatliche und nichtstaatliche Stellen oder Firmen.
Interaktion Verfahrensaspekte, d. h. Interaktion zwischen den Beteiligten in einer Handlungssituation.
Ergebnisse Ergebnisse von Interaktionen. Dieses können Institutionen, Wissen, oder operative Ergebnisse sein, wie beispielsweise die Implementierung neuer Technologien.
Bewertungskriterien Kriterien, die verwendet werden, um Interaktionen und Ergebnisse zu bewerten, z. B. Nachhaltigkeit, Verteilungsgerechtigkeit, Wirtschaftlichkeit.
Tabelle 2: Definitionen der Variablen des IAD-Frameworks
Quelle: adaptierte Version von Milchram et al. 2019, S. 6.

3 Analyse der vier Fallbeispiele

Die in dieser Untersuchung analysierten Fälle weisen unterschiedliche biophysikalische Bedingungen und Eigenschaften auf, welche die Handlungssituation vor Ort, Interaktion und Entscheidungen der Akteure beeinflussen. Die größten Unterschiede zwischen den Fällen liegen in ihrer Lage in unterschiedlichen Regionen (Niedersachsen, Brandenburg, Hessen und Bayern) sowie in der Einwohnerzahl, Bevölkerungsdichte und im durchschnittlichen Jahreseinkommen. Während die Stadt Brake in Niedersachsen eine mit 388 Einwohnern/km² im Vergleich sehr hohe Bevölkerungsdichte aufweist, liegt die Stadt Uebigau-Wahrenbrück in Brandenburg mit 38 Einwohnern/km² am unteren Ende der vier verglichenen Fälle. Beim Einkommen liegt wiederum die Gemeinde Berg in Bayern mit einem durchschnittlichen Jahreseinkommen von über 35.000 Euro/Kopf deutlich über den anderen Beispielen. Durch die Auswahl sehr unterschiedlicher Fälle wird der Fokus auf Gemeinsamkeiten gelegt, die über die Fälle hinweg zu beobachten waren und die – trotz der vorhandenen Unterschiede – eine Konsensfindung ermöglicht haben und schließlich zum Ausbau der Windenergie in allen vier Fällen geführt hat. Die kommunalen Merkmale werden in der nachfolgenden Tabelle detailliert dargestellt. Für jede der vier ausgewählten Gemeinden wird in diesem Abschnitt darüber hinaus die Projektgenese und die lokalen Konflikte beschrieben sowie die Verfahrens- und Verteilungsgerechtigkeit analysiert.

Merkmale \ Kommune Gemeinde Berg, Bayern Stadt Brake,
Niedersachsen
Gemeinde
Kefenrod,
Hessen
Stadt Uebigau-Wahrenbrück, Brandenburg
Lage LK Starnberg; Starnberger See LK Wesermarsch, Westufer der Weser; Seehafen LK Wetterau (Region Darmstadt) Verbandsgemeinde Liebenwerda, LK Elbe-Elster
Fläche 15 Ortsteile; 36,63 km²; Großteil Wald und forstwirtschaftliche Flächen. 11 Stadtteile; 38,30 km²; Großteil landwirtschaftliche Flächen, Siedlungs- + Verkehrsflächen. Fünf Ortsteile, 30,67 km²; Groß- teil landwirt-schaftliche Nutzung. 20 Ortsteile, 135,61 km²; Groß- teil landwirtschaft-liche Nutzung.
Einwohner (2019) 8.301 14.860 2.733 5.306
Bevölkerungsdichte, Durchschnitt 2019 226,6 EW/km² Mit 388 EW/km² hohe Besiedelungs-dichte5Der niedersächsische Durschnitt liegt bei 167 Einwohnern pro km². Mit 90 EW/km² dünn besiedelt. Mit 38,39 EW/km² sehr dünn besiedelt; ländlich.
Durchschnittliches Jahreseinkommen 2018 in Euro/Kopf6Bundesdurchschnitt: 22.899 Euro pro Kopf. LK Starnberg mit 35.356 Euro einer der einkommens- stärksten LKe in Deutschland. LK Wesermarsch mit 21.936 Euro knapp unter Bundesdurch-schnitt. Wetteraukreis mit 24.647 Euro pro Kopf über Bundesdurch-schnitt. LK Elbe-Elster mit 19.046 Euro pro Kopf deutlich unter Bundesdurchschnitt.
Tabelle 3: Kommunale Merkmale
Quellen: o. A. o. J.e, 2016-2021; Regionaldatenbank Deutschland 2021a, 2021b, 2021c; o. A. o. J.e; o. A. o. J.o; o. A. 2016-2021.


Gemeinde Berg, Bayern

Berg ist eine wohlhabende Gemeinde im Landkreis Starnberg in Bayern und liegt am hügeligen, Ostufer des Starnberger Sees. Berg wird dem Großraum München zugerechnet. In Berg gab es keinen besonderen Bezug zum Klimaschutz oder zu Erneuerbaren Energien, die Gemeinde hat sich aber 2009 entschieden, eine mehrere Jahre alte Energiewende-Initiative des Landkreises Starnberg zu unterstützen. Das Ziel: Versorgung des Landkreises mit Erneuerbaren Energien bis zum Jahr 2035 (Energiewende in Berg). Alle Interviewpersonen sagten aus, dass sie der Energiewende und dem Ausbau Erneuerbarer Energien, auch der Windenergie, positiv gegenüberstehen. Die wesentliche Motivation der handelnden Akteurinnen und Akteure für die Einführung von Windenergie ist vor allem der Klimawandel, aber auch der Ausstieg aus der Atomenergie spielt eine Rolle. Die befragten Personen stehen der Windenergie aber nicht uneingeschränkt positiv gegenüber, auch andere Technologien wie Photovoltaik, Biogas, oder biologische Abfallstoffe sollten in den Erzeugungsmix einbezogen werden. Zudem wird die aus Sicht einiger Interviewpersonen mangelnde Berücksichtigung von Energieeffizienz und Energieeinsparung als inkohärent wahrgenommen.

Genese

In der Gemeinde Berg stehen zwischen Berg und der Nachbar-Gemeinde Neufahrn7Die WK-Anlagen stehen im Waldgebiet Waldhauser Gräben im Landschaftsschutzgebiet Starnberger See-Ost. Der Ort Neufahrn liegt etwa einen Kilometer und Schäftlarn etwa 1,5 km nordöstlich, Irschenhausen und Icking liegen etwa zwei Kilometer südöstlich und Berg drei Kilometer südwestlich der Anlagen (o. A. o. J.k). vier Windkraft-(WK)-Anlagen, die seit 2015 von der eigenen Bürgerwind-Gesellschaft betrieben werden (o. A. o. J.k, 2020). Im Jahr 2010 hat der Gemeinderat von Berg beschlossen, Konzentrationsflächen für WK-Anlagen auszuweisen, was insbesondere durch zwei Umstände getragen wurde: 1. den Beschluss des Landkreises (LK) Starnberg von 2005 zur Unterstützung der Energiewende; 2. die Entscheidung der Gemeinde Berg von 2009, ein Leitbild für nachhaltiges Handeln zu entwickeln (o. A. o. J.d). Die Gemeinde reagierte auf Pläne eines Berger Unternehmers, der zusätzlich zu seinem privat betriebenen Windrad weitere Anlagen bauen wollte (o. A. 2010a). Durch ihr proaktives Handeln wollte die Gemeinde ihre Entscheidungskompetenz bewahren und sicherstellen, dass bei Standortsuche und Ausgestaltung des Projektes Rücksicht auf die Interessen der Berger genommen wird (Bader 2011a; o. A. o. J.f; Interviews #1 v. 24.01.21, #12 v. 27.04.21).

„So voll waren die Publikumsplätze im Berger Rathaus schon lange nicht mehr gewesen. Ein Zeichen dafür, wie sehr das Thema die Gemüter bewegte. (…) Ein Windrad an dieser Stelle ist eine Provokation für die Bevölkerung“, sagte Bürgermeister Monn. (…) Seine Aussage wurde von den Zuhörern mit Applaus aufgenommen“ (o. A. 2010b).

Das Landratsamt Starnberg hatte das Waldgebiet der „Wadlhauser Gräben“ als Standort für die Berger WK-Anlagen ausgewiesen. (Interview #9 v. 16.03.21; Ammer 2011, Bader 2011b). Anschließend schloss die Gemeinde einen Standortsicherungsvertrag mit den Bayerischen Staatsforsten ab. Dabei unterstützen die Bayerischen Staatsforsten im Auftrag des Bayerischen Landtages Kommunen (o. A. 2021c), die WK-Anlagen in geeigneten Forstlagen errichten möchte, sofern die ortsansässige Bevölkerung dafür ist und ein Gemeinderatsbeschluss vorliegt (Interview #9 v. 16.03.21; Charisius et al. 2011, S. 10). Dieser Gemeinderatsbeschluss wurde im März 2012 herbeigeführt (Narr et al. 2013, S. 4).
Verschiedene Faktoren waren bei der Umsetzung des Projektes in Berg besonders wichtig: a) Die Initiative ging von der Gemeinde Berg aus; b) die Gemeinde Berg wollte das Projekt auf Augenhöhe mit dem Projektierer durchführen; c) das Projekt ist maximal wirtschaftlich und d) es ist ein Bürgerenergieprojekt (Interviews #1 v. 24.01.21; # 11 v. 17.03.21). So wurde eine ursprünglich avisierte Zusammenarbeit mit den Stadtwerken München wieder aufgelöst und ein Planungsbüro ins Boot geholt (Bader 2013; o. A. o. J.k; Interview #11 v. 17.03.21). Obwohl an dem gewählten Standort bis zu sieben Windräder denkbar gewesen wären (o. A. 2011), wurden aus Rücksicht auf die lokale Bevölkerung lediglich vier WK-Anlagen genehmigt (o. A. o. J.b; Sing 2014, S. 19).

Lokale Konflikte

Der Widerstand der Bürgerinnen und Bürger in Berg und der benachbarten Gemeinde Schäftlarn gegen die Windräder in den „Wadlhauser Gräben“ hat sich früh formiert. Neben zahlreichen Stellungnahmen haben 40 Bürgerinnen und Bürger einen offenen Brief geschrieben und eine Initiative „Energiewende JA! – überdimensionierter Windpark auf den Höhenzügen in den Wadlhauser Gräben NEIN!“ ins Leben gerufen. Den Gegnerinnen und Gegnern ging es um den Erhalt des Waldes, Einsicht in die Planungen sowie Natur- und Umweltschutz (o. A. 2011). Im August 2011 hat eine Gruppe von Bürgerinnen und Bürgern beschlossen, den „Verein zum Schutz der Wadlhauser Gräben“ zu gründen (o. A. o. J.c) mit dem Ziel, die Windräder in der Gemeinde Berg zu verhindern (Hügenell 2013b). Bürgerinnen und Bürger der benachbarten Gemeinden Berg und Schäftlarn haben gemeinsam protestiert, eine Plakataktion spielte auf die Initiative des damaligen Berger Bürgermeisters Rupert Monn an: „Mon(n)ster-Windräder am Starnberger See? Nein!“. Darüber hinaus hat der Gemeinderat der Gemeinde Schäftlarn beschlossen, gegen den Windpark zu klagen (o. A. 2014b). Ihnen ging es vor allem um eine gerechte Verteilung der Belastungen durch den Windpark (Hügenell 2013a). Aber auch einzelne Mitglieder des Gemeinderates in Berg standen einem Windpark kritisch gegenüber (Bader 2011a). Noch 2015 versuchten einige Bürgerinnen und Bürger, ein Bürgerbegehren zur Windkraft auf den Weg zu bringen (o. A. 2015b). Die Konflikte eskalierten bis hin zu Morddrohungen gegen den damaligen Bürgermeister (Fuchsenberger 2021, Interview Berg).

„Es ging los mit Briefen. Ich habe sicher so ca. 250 Briefe von Gegnern bekommen. Von den 250 Briefeschreibern haben ca. 200 Gründe des Naturschutzes angebracht, warum sie gegen die Windenergie sind. Einige waren dann wenigstens so ehrlich und haben gesagt, ich habe jetzt hier ein teures Grundstück gekauft und nun wird mir ein Windrad vor die Tür gestellt und damit mein Grundstück entwertet. (…) Ansonsten war der persönliche Austausch schon eher unangenehm, es gab Drohungen, böse Emails, Plakate, Demonstrationen vor dem Forstbetrieb. Man bekam auch drohende Anrufe, dass sich bald der Ministerpräsident melden würde im Forstamt und den Windpark dann schon verhindern würde.“(Interview Berg)

Dimension Verfahrensgerechtigkeit: Information, Beratung, Entscheidung

Die Gemeinde Berg hat Konzentrationsflächen für WK-Anlagen ausgewiesen, die Planung des Windparks übernommen und ein Planungsbüro als Dienstleister engagiert, um sich die Entscheidungskompetenz in dem Projekt zu sichern (Interview #2 v. 24.01.21). Für die Bürgerinnen und Bürger stand eine Entscheidung über das „ob“ nicht zur Debatte. Die Entscheidung, einen Windpark in Berg aufzustellen, wurde als Präventivmaßnahme betrachtet, um einen durch Privatinvestoren drohenden „Wildwuchs“ zu vermeiden. Die Aktivitäten der Gemeinde wurden durch das Landratsamt sowie die Bayerischen Staatsforsten unterstützt (Interviews #11 v. 17.03.21, #9 v. 16.03.21). Grundsätzlich wird in der Region das Prinzip verfolgt, Bürgerinnen und Bürger bei größeren Projekten sehr früh mit einzubeziehen (Interview #5 v. 23.02.21). So hat der Landkreis zur Erarbeitung eines Flächennutzungsplanes zur Windenergie die Kommunen sowie deren Bürgerinnen und Bürger eingebunden (Interview Nr. 16 v. 15.06.21; Bader 2011b). Auch die Nachbargemeinde Schäftlarn wurde früh über die Pläne informiert, nicht aber hinsichtlich des Standortes konsultiert. Das Mitspracherecht war nach Ansicht der handelnden Akteure durch die verpflichtende Information im Planungsverfahren erfüllt (Interview #13 v. 27.04.21, Unger 2012). Der für die WK-Anlagen avisierte Standort grenzte direkt an die Gemeinde Schäftlarn (Interview #13 v. 27.04.21), und befand sich somit näher an der Schäftlarner als an der Berger Wohnbebauung (Interview #9 v. 16.03.21). Die Bayerischen Staatsforsten hatten sich als eine maßgebliche Bedingung für die Errichtung von WK-Anlagen im Staatswald auf die Fahne geschrieben, dieses nicht gegen den Willen der örtlichen Bevölkerung umzusetzen (Charisius et al. 2011, S. 10). Diese Maßgabe und deren Gültigkeit auch für Nachbargemeinden sei der Gemeinde Schäftlarn nach einem Gespräch mit den Bayerischen Staatsforsten bestätigt worden. Später sei jedoch argumentiert worden, dass die Interessen der umliegenden Gemeinden über die Beteiligung am Flächennutzungsverfahren sichergestellt waren (Interview #13 v. 27.04.21).

„Schäftlarn war gegen das Projekt. Das war aber für unsere Involvierung nicht maßgeblich, da wir ja den Beschluss haben, dass wir aktiv werden, wenn der Gemeinderat der Gemeinde, auf deren Gebiet die Windräder liegen, die Umsetzung beschlossen hat. Und Schäftlarn war eben nicht ‚ortsansässig‘ im Sinne der Berger Gemeinde“ (Interview #9 v. 16.03.21).

Die Einführung der WK-Anlagen in Berg wurde durch Veranstaltungen und Kommunikationsmaßnahmen begleitet. Zu Projektbeginn hat sich das beauftragte Ingenieurbüro in einer nicht-öffentlichen Sitzung dem Gemeinderat vorgestellt.

„Die Gemeinderäte waren wichtig für die Entscheidungen. Denn die ganzen Entscheidungen, auch über die Kosten des Projektes, müssen dort getroffen werden (…) Es gab immer zwei Gemeinderäte, die dagegen waren und auch gegen die Windenergie gestimmt haben. Die haben auch in jeder Sitzung kritische Fragen gestellt und wollten auch ihre Meinung sagen. Sie haben dagegen gestimmt, aber insgesamt darüber hinaus keine weiteren Aktivitäten gegen das Projekt entwickelt“ (Interview #11 v. 17.03.21).

Es wurden mehrere Informationsveranstaltungen sowie eine Podiumsdiskussion durchgeführt. Darüber hinaus gab es öffentliche Gemeinderatssitzungen (o. A. 2011; Sing 2014; Interviews #9 v. 16.03.21, #11 v. 17.03.21), an denen Bürger der Standortgemeinde sowie der umliegenden Nachbargemeinden teilnehmen konnten. Aus Sicht der Nachbargemeinde wurde auf ihre Bedenken nicht ausreichend eingegangen.

„Man wird persönliche Befindlichkeiten vor Ort nicht wegnehmen können. Man hat aber alles andere getan, als den Betroffenen Gehör zu geben. Sie sollten das Gefühl haben, dass die Betroffenen ernst genommen werden. Da bewegen wir uns außerhalb rechtlicher Möglichkeiten. Ernst nehmen ist aber wichtig. Zudem sollte bei der Abwägung begründet werden, warum etwas so gemacht wird und nicht anders“ (Interview #13 vom 27.04.2021).

Als zusätzliche Informations- und Kommunikationsmöglichkeiten dienten Bürgermeistersprechstunden (Interview #11 v. 17.03.21). Darüber hinaus wurde die intensive persönliche Betreuung kritischer Bürgerinnen und Bürger durch den Bürgermeister und das Projektbüro als ein Brückenelement zur Einbindung der „schweigenden Mehrheit“ eingestuft (Interview #11 v. 17.03.21).8Mehrere Interviewpartner gaben an, dass der Berger Bürgermeister sich den kritischen Fragen der Nachbargemeinde persönlich umfassend gestellt hat (Interviews #5 v. 23.02.21, #13 v. 27.04.21). Baubeginn und Bauphase wurden durch Baustellentage und -führungen begleitet (Interview #11 v. 17.03.21). Insbesondere für Gemeinderäte wurden Festakte zum Spatenstich sowie der Inbetriebnahme der ersten Windenergieanlage organisiert und „Betonbier“-Veranstaltungen angeboten (Interview #11 v. 17.03.21). Die Bauphase wurde detailreich auf der Webseite der Gemeinde Berg dokumentiert (o. A. 2020) und ein Energiemonitor zur Verfügung gestellt, über den der Energie-Mix, Entwicklung der Eigenversorgung sowie die Entwicklung des Anteils regenerativer Energien beobachtet werden kann (o. A. o. J.a).

Dimension Verteilungsgerechtigkeit: Kosten/Nutzen

Trotz der klar kommunizierten Absicht der kommunalen Vertreter durch das Sichern ihrer Handlungskompetenz einen möglichst hohen Nutzen aus den Berger WK-Anlagen zu ziehen, erwarteten Bürger in erster Linie Nachteile. Bei den befürchteten Kosten spielten zum einen gesundheitliche Einschränkungen (Infraschall, Schattenwurf, Rotlicht), Natur und Artenschutz (Interviews #11 v. 17.03.21, #9 v. 16.03.21) sowie eine wirtschaftliche Benachteiligung (Grundstückseigentümer, Tourismus und Freizeitbetriebe) eine große Rolle (Interviews #5 v. 23.02.21, #9 v. 16.03.21; #11 v. 17.03.21).

„Die Leute hatten Angst, dass ihre Grundstücke an Wert verlieren, und dass die Touristen-Zimmer nicht mehr gefüllt werden können. (…) Beide Ängste sind jedoch nicht eingetreten, die Immobilienpreise sind weiter gestiegen, die Zahl der Übernachtungen hat auch zugenommen und heute beschwert sich keiner mehr“ (Interview #5 v. 23.02.21).

Den gesundheitlichen Bedenken wurde mit einem TÜV-Schallgutachten begegnet bzw. eine Schattenabschaltautomatik sowie ein Sichtweitenmessgerät zur Regelung der Rotlichtstärke eingebaut (Interview #11 v. 17.03.21). Der Eingriff in die Natur wurde durch die Ausgleichsmaßnahmen kompensiert (Zahlungen des Betreibers an einen Umweltfond, Aufforstung) (Interview #2 v. 24.01.21). Obwohl das Waldgebiet der „Wadlhauser Gräben“ ein Mischwald ist, wurde die Fläche aus Naturschutzsicht als unbedenklich eingestuft (Bader 2011b; Interview #9 v. 16.03.21).

Um die lokale Wertschöpfung zu erhöhen, entschloss sich die Gemeinde, die Windräder selbst zu betreiben und gründete die Bürgerwind Berg GmbH. Mit einem Mindestanteil von 5.000 Euro konnten sich Bürgerinnen und Bürger von Berg sowie der Nachbargemeinden als Kommanditisten direkt an den Anlagen beteiligen. Dafür wurde eine Systematik erarbeitet, die sicherstellen sollte, dass eine möglichst hohe Anzahl lokaler Investoren eine vorrangige Zuteilung erhalten (Haacke 2014; Hügenell 2015; o. A. o. J.b; Sing 2014, S. 31). Auch die Gemeinde Berg hat sich beteiligt, so dass – nach Tilgung der Darlehen – die volle Rendite in die Gemeinde bzw. an ihre Einwohnerinnen und Einwohner fließt.

Trotz des erfolgreichen Beteiligungsmodells sind nicht alle Akteure von der akzeptanzsteigernden Wirkung der finanziellen Beteiligung überzeugt:

„Eine finanzielle Beteiligungsmöglichkeit für Bürger ist ganz nett. (…) Allerdings dient das aus meiner Sicht nicht zur Befriedung der Leute vor Ort. Zumindest nicht hier bei uns. (…) Ich glaube grundsätzlich nicht, dass man Betroffene, die Windkraftanlagen vor der Nase haben, zufrieden stellen kann. Vor allem speziell nicht in München, da wohnen ja lauter reiche Leute. Und die Leute wohnen da, weil sie die hohe Lebensqualität genießen wollen und können. Ich glaube nicht, dass man diese Leute durch irgendeine Beteiligungsmöglichkeit oder Informationen überzeugen oder abholen kann. (…) Die Leute denken hier aber eben immer noch, der Strom kommt aus der Steckdose. Und es hört eben da auf, wo der eigene Beitrag beginnt. Es ist schon ok, wenn Windräder in Sachsen-Anhalt stehen und da beteiligt man sich auch gerne finanziell. Aber bitteschön nicht bei uns“ (Interview Berg).

Auf Grund des existierenden Konfliktes haben Bürgerinnen und Bürger der Nachbargemeinde Schäftlarn das Angebot der finanziellen Beteiligung nicht genutzt (Interview #13 v. 27.04.21). Der Konflikt hätte durch einen Standortkompromiss entspannt werden können.

„Ein Kompromiss war es schon, dass von acht möglichen nur vier Windräder aufgestellt wurden. Jedoch hat man alle vier an die Grenze zu Schäftlarn gestellt. Damit stehen sie im Norden von Berg, aber im Südwesten von Schäftlarn, somit vor den Terrassen der Schäftlarner. Um eine gerechtere Verteilung zu erreichen, hatten die Schäftlarner als Kompromiss vorgeschlagen, zwei dieser vier Windräder an eine andere Stelle in den Süden Bergs zu verschieben, was aber abgelehnt wurde. Das gab schon einen faden Nachgeschmack. Es gibt Leute, die sagen, dass die Berger Windräder von überall zu sehen sind, außer von Berg aus“ (Interview #13 v. 27.04.21; hierzu siehe auch Hügenell 2013a; Unger 2012).

Der Interviewpartner vermutete, dass eine finanzielle Kompensation der in einem bestimmten Umkreis liegenden Nachbargemeinden mögliche Standortprobleme reduzieren könnte.

„Es wird also nicht nur da, wo der Mast gerade steht vergütet, sondern in einem Umkreis von 2,5 Kilometern. Das hat den Vorteil, dass die Gemeinden bei der Planung an der Gemeindegrenze die benachbarte Gemeinde mit vergüten muss. Oder sie nehmen Abstand von der Gemeindegrenze und damit von der Nachbargemeinde, damit man selber mehr vom Kuchen hat“ (Interview #13 v. 27.04.21).

Einzelne Interviewpartner in Berg äußerten Zweifel an der Kohärenz der Energiewende. Es sei fair, zu Zielkonflikten der Energiewende Transparenz herzustellen und die Vor- und Nachteile auf den Tisch zu legen. Dabei sollten die Auswirkungen insbesondere auf die Menschen und den Artenschutz aufgezeigt werden sowie im Kontext eines Gesamtkonzeptes begründet werden: Warum wurde welche Lösung verfolgt (Beispiel: Windräder in Schwachwindgebieten) und welche alternativen Maßnahmen wurden verfolgt? Entscheidungen sollten auf einem Gesamtkonsens beruhen, wobei auch Bayern Kompromisse eingehen müsse, statt sich grundsätzlich der Windenergie zu verweigern (Interview #13 v. 27.04.21).

Stadt Brake, Niedersachsen

Brake ist Teilnehmer in dem Projekt „HyLand – Wasserstoffregionen in Deutschland“ und strebt den Status CO2-freier Hafen an (o. A. o. J.j). Dieses betont die positive Haltung kommunaler Entscheider zur Energiewende, die im Wesentlichen durch den Klimawandel genährt ist.

Genese

Bereits seit 2002 werden im zur Stadt Brake gehörenden „Hammelwarder Moor“ fünf WK-Anlagen betrieben (o. A. o. J.m). Brake hat zur Ermittlung des Flächenpotenzials für Windenergie das „Standortkonzept Wind 2014“ erarbeitet, das im Braker Stadtrat im März 2014 einstimmig beschlossen wurde (Glückselig 2014a; Schiefke 2014). Zwei Flächen wurden auf dem Braker Stadtgebiet für den Aufbau weiterer WK-Anlagen identifiziert: ein Gebiet im Nordwesten des bestehenden Windparks „Hammelwarder Moor“ sowie das Gelände „Golzwarderwurp“ an der nordwestlichen Stadtgrenze Brakes. Bei den ausgewählten Flächen handelt es sich um private landwirtschaftliche Flächen, da die Stadt nicht über eigene Flächen verfügt. In Folge der Flächenpotenzialanalyse kamen zwei Vorhabenträger auf die Stadt Brake zu mit der Absicht, WK-Anlagen zu errichten (Interview #14 v. 26.05.21). Im November 2015 und Februar 2016 kündigte die Stadt Brake die Aufstellung der vorhabenbezogenen Bebauungspläne für beide Windparks an (Kurz 2015, 2016) und beschloss kurze Zeit später die entsprechenden Flächennutzungspläne (Schlüter 2016a). Beide Vorhabenträger legten dem Stadtrat ein Konzept zur Genehmigung vor (siehe hierzu zum Beispiel Glückselig 2015c). Die Stadt Brake hat mit beiden Vorhabenträgern einen städtebaulichen Vertrag abgeschlossen, in dem die Höhe der WK-Anlagen sowie bestimmte Kompensationsmaßnahmen definiert wurden, die gleichzeitig durch das Immissionsschutzverfahren abgesichert waren (Interview #13 v. 26.05.21). Von den drei im „Hammelwarder Moor“ geplanten WK-Anlagen wurden zwei Anlagen 2017 und die dritte Anlage 2018 in Betrieb genommen (Alex 2018; Schlüter 2018). Der im „Golzwarderwurp“ errichtete Windpark mit sechs WK-Anlagen ist seit 2017 in Betrieb (o. A. o. J.g).

Lokale Konflikte

Gegen den geplanten Windpark in „Hammelwarder Moor“ formierte sich die Bürgerinitiative (BI) „Gegenwind“ (Jauken 2015), gegen den Windpark in Golzwarderwurp die „Bürgerinitiative kein Windpark Golzwarderwurp“ (Hock 2015b). Beide wollten vor allem gegen die Aufhebung des Vorrangs für Grünflächen vorgehen, sammelten aber darüber hinaus weitere Argumente wie Denkmalschutz und die Zerstörung einer gewachsenen Kulturlandschaft. Speziell im „Hammelwarder Moor“ gab es Sorgen, dass durch die für den Bau notwendige Grundwasserabsenkung und den moorigen Boden die Standsicherheit von Gebäuden gefährdet sei (Glückselig 2014b). Es gab aber auch Bedenken gegen Gesundheitsschäden durch Schattenschlag, Infraschall, Baulärm und LKW-Verkehr (Schwerdtfeger 2015a, 2015b; Interview #13 v. 26.05.21). Die protestierenden Bürger fühlten sich von der Stadt Brake ignoriert und forderten vor allem Transparenz (Hock 2015b; Hock 2015a; Wenke 2015). Die BI „Gegenwind“ startete eine Petition gegen den Windpark „Hammelwarder Moor“ und tat sich für eine zweite Petition mit weiteren BIs im Landkreis zusammen. Beiden Petitionen mangelte es an der erforderlichen Anzahl von Unterstützenden (Freels et al. 2015; o. A. 2015a). Der Beschlussvorschlag zum Durchführungsvertrag des Windparks „Golzwarderwurp“ wurde im Rat bei einer Gegenstimme und einer Enthaltung angenommen (Schlüter 2016c). Im Projektverlauf stoppte die Klage dreier Anwohner zeitweise die Bauarbeiten im „Hammelwarder Moor“ (Schlüter 2017). Eine dieser Klagen war im November 2020 noch vor Gericht anhängig (Schlüter 2020).

Dimension Verfahrensgerechtigkeit: Information, Beratung, Entscheidung

Die Stadt Brake hat die Initiative zur Erweiterung eines bestehenden Windparks ergriffen, indem sie eine Potenzialanalyse für den weiteren Ausbau der Windenergie durchgeführt hat. Mangels stadteigenen Grundbesitzes, handelt es sich bei den ausgewählten Flächen um private (landwirtschaftliche) Flächen, so dass die Entscheidungsgewalt der Stadt sich auf die Ausgestaltung der Bauleitpläne und Bedingungen zur Umsetzung durch die Vorhabenträger beschränkte. Ein Interviewpartner wies darauf hin, dass die Stadt über den Bebauungsplan sowie städtebauliche Verträge Möglichkeiten der Steuerung habe, was auch genutzt würde (Interview #14 v. 26.05.21). Bei der Umsetzung der Windenergiepläne setzte die Stadt Brake mit ihrem Bürgermeister und Stadtrat auf die Einbeziehung und Anhörung der Bürgerinnen und Bürger (Glückselig 2015d). Dementsprechend wurde im Rahmen der Aufstellung der vorhabenbezogenen Bebauungspläne für beide Windparks eine frühzeitige Bürgerbeteiligung (Informationsveranstaltungen) initiiert (Kurz 2015; o. A. 2015d, 2015e, 2016a). Für die Bürgerinnen und Bürger wurde eine Entscheidung über das „ob“ jedoch nicht zur Debatte gestellt. Die Mehrheit der handelnden kommunalen Akteure steht der Windenergie positiv gegenüber und hat den Ausbau vorangetrieben. Zwei von der Stadt an die Vorhabenträger gerichteten Bedingungen bezogen sich auf die Höhe und den Abstand zur Wohnbebauung der Windräder. Nach einer Diskussionsrunde mit Bürgerinnen und Bürgern wurde den Vorhabenträgern zur Auflage gemacht, dass die Windräder eine maximale Höhe von 175 Metern haben und mindestens 500 Meter von der nächsten Wohnbebauung entfernt stehen müssen. Damit hat die Stadt auf die Ängste von Bürgerinnen und Bürgern vor Lärm und einer erdrückenden Wirkung reagiert (Interview #14 v. 26.05.20; Glückselig 2015a, 2015b). Zwar hätte dem Vorhabenträger rechtlich zugestanden, 200 Meter hohe Anlagen zu errichten, die Vorgabe begründete ein Interviewpartner aber so:

„Ich bin für die Bürger da und ich muss Schaden von meinen Bürgern weghalten. Wenn da eine Firma reinkommt und mir Vorgaben machen will, dann können die gleich wieder gehen. Beispielsweise kam eine neue Firma auf die Stadt zu, die wollten höhere Anlagen bauen. Ich habe gesagt, nein, mit den Bürgern ist abgesprochen, dass es maximal 175 m sein dürfen. (…) Auch wollten die unbedingt, dass die Stadt keinen Bebauungsplan aufstellt. Aber darauf lasse ich mich nicht ein, entweder gibt es einen Bebauungsplan oder einen städtebaulichen Vertrag. Klar kann er mich verklagen, da er ja im Prinzip ein Anrecht hat auf höhere Windräder. Aber bitte, soll er, das sitzen wir aus und das Projekt wird nur verzögert. Da habe ich schon Möglichkeiten (…), dann hat der keine Chance“ (Interview #14 v. 26.05.21).

Eine Bedingung der Stadt an die Vorhabenträger war, die Bürgerinnen und Bürger bei der Umsetzung des Projektes „mitzunehmen“ und eine Bürgerbeteiligung durchzuführen. Auf Grund der zögerlichen Haltung eines Vorhabenträgers übte die Stadt Druck aus (Interview #14 v. 26.05.21).

Die Stadt Brake hat mit den Vorhabenträgern gemeinsam öffentliche Veranstaltungen durchgeführt (eine große Informationsveranstaltung zum „Hammelwarder Moor“, drei Bürgerveranstaltungen zum Windpark „Golzwarderwurp“) (Interview #14 v. 26.05.21; Glückselig 2014b; Schwerdtfeger 2015a). Mit einer neu gegründeten BI wurde eine Ortsbegehung durchgeführt, bei der sich besorgte Bürgerinnen und Bürger mit dem Bürgermeister sowie Vertretern des Stadtrates austauschen konnten. Bei diesem Temin konnte ein Informationsdefizit ausgeglichen werden, das zu falschen Annahmen geführt hatte (Hock 2015a). Darüber hinaus gab es jeweils ein Sorgentelefon bei der Stadt und beim Vorhabenträger, auch eine regelmäßig stattfindende Bürgersprechstunde wurde zur Diskussion von Beschwerden und Problemen angeboten. Neben den formalen Informationsangeboten gab es informelle Veranstaltungen, wie ein Grillfest mit betroffenen Straßenanliegenden (Interview #14 v. 26.05.21).

Dimension Verteilungsgerechtigkeit: Kosten/Nutzen

Ein wichtiges Argument für die Initiative der politischen Akteure in Brake zur Einführung der Windenergie war die Steigerung der lokalen Wertschöpfung.

„Brake ist finanziell nicht auf Rosen gebettet. Die finanzielle Situation hat sich ab 2015 aber verbessert. Es gab zumindest keine Minushaushalte mehr. Zwar ist die Gewerbesteuer aus der Windenergie mit 150.000-200.000 Euro zu vernachlässigen, dennoch merkt der Bürger das schon“ (Interview #14 v. 26.05.21) (hierzu siehe auch Schwerdtfeger 2015a).

Zwar sei es schwierig, den Bürgerinnen und Bürgern die Komplexität des Themas näher zu bringen und Ziele wie eine verbesserte Wertschöpfungskette zu erklären. Jedoch sei es auf jeden Fall akzeptanzfördernd, wenn ein solches Projekt in der Konsequenz einen Mehrwert für eine Kommune habe und zwar nicht nur für Windparkbetreiber und Landwirte.

„Es wäre schon auch gut, Beteiligungsmodelle zu entwickeln. Es gibt eine Energiegenossenschaft bei uns in der Ecke. Da kann man Geld anlegen und bekommt 4-5 Prozent Zinsen. Das ist doch in der heutigen Zeit super. Aber wenn man den Leuten kommt und sie auffordert, mindestens 20.000 Euro zu investieren, dann kann das doch keiner machen. Es müssen auch Kleinsummen möglich sein. 200 Euro zum Beispiel“ (Interview #14 vom 26.05.2021).

Brake hat den Nutzen für die Stadt durch Vereinbarungen erhöht, die auf Gewerbesteuerzahlungen abzielten. Ein Vorhabenträger wurde verpflichtet, eine lokale Gesellschaft zu gründen. Mit dem Bürgermeister der Standortgemeinde des Unternehmens wurde ein Vertrag zur Aufteilung der Gewerbesteuereinkünfte geschlossen. Mit dem anderen Vorhabenträger wurde vereinbart, dass dieser auf die steuerrechtliche Sonderabschreibung (Sonder-AFA) verzichtet (o. A. 2015c; Interview #14 v. 26.05.21). Eine Forderung nach finanzieller Kompensation der Nachteile durch die WK-Anlagen für die Bürger der Stadt Brake ist abschlägig beschieden worden.

„Um den Konflikt im Hammelwarder Moor zu befrieden, schlug [der Anlieger und Grünen-Politiker; Anm. der Autorin] Meyer-Ott einen neuen Weg vor – und scheiterte. Um die Anwohner zu Gewinnern des Windparks zu machen, wollte er alle Hauseigentümer im Umkreis von 1.000 Metern an den Erlösen aus der Energieeinspeisung beteiligen. Die Eigentümer der Flächen direkt im Windpark hätten dafür etwas von ihrem Anteil an den Erträgen abgeben müssen – und lehnten ab. Einige von ihnen sollen auch verhindert haben, dass die Anwohner Anteile an einer der Anlagen erwerben können und auf diese Art und Weise zu Gewinnern des Projekts vor ihrer Haustür werden“ (Jauken 2015).

Statt dessen haben die 16 Landeigentümer-Familien einen Förderverein gegründet und stellen in Absprache mit dem Vorhabenträger über eine Stiftung Beträge für soziale Zwecke im Umfeld zur Verfügung (Schlüter 2016b; Schlüter 2018; Interview #14 v. 26.05.21).

Einer der beiden Vorhabenträger reagierte auf die Sorge zweier Bürger, dass eine mögliche Absenkung des Grundwassers und der moorige Boden Bauwerke in der Nähe des Windparks beschädigen könnten. Der Vorhabenträger bot die Erstellung kostenloser Baugutachten vor und nach Abschluss der Arbeiten an, um mögliche Schäden an den Häusern zu dokumentieren und auszugleichen (Glückselig 2014b; o. A. 2015c; Schwerdtfeger 2015a; Interview #14 v. 26.05.21). Ein weiterer Kompromiss wurde mit Bürgerinnen und Bürgern gefunden, die Schattenwurf beklagten. Obwohl die Berechnungen gezeigt hatten, dass die Werte im Normbereich lagen, hat der Vorhabenträger den Bürgern die Finanzierung von Jalousien angeboten (Interview #14 v. 26.05.21; o. A. 2015c). Darüber hinaus wurde Anwohnern der Kauf ihres Hauses angeboten, sollten sie sich nachhaltig in ihrer Lebensqualität beeinträchtigt fühlen, was ein Anwohner in Anspruch genommen habe (o. A. 2015c; Interview #14 v. 26.05.21). Und schließlich wird ein Ausgleich des Marktwertverlustes angeboten:

„IFE [Vorhabenträger; Anm. der Autorin] bietet jedem Anlieger an, von einem Gutachter den Wert seines Hauses ermitteln zu lassen. Wird das Haus binnen fünf Jahren verkauft und erzielt dabei einen niedrigeren Preis als den vom Gutachter festgelegten Marktwert, gleicht IFE die Differenz aus“ (o. A. 2015c).

Für die Mitglieder der BI in Brake spielte neben den Bedenken zu Natur- und Umweltschutz auch die regionale Gerechtigkeit eine Rolle. Ein Braker Bürger wird zitiert: „Die BI sei keine Gegnerin von Windkraftanlagen, sie wolle jedoch beim „Windwahn“ in der Wesermarsch nicht mitspielen. „Wir haben das Energie-Soll schon mehr als erfüllt,
warum dann noch mehr Windkraftanlagen?“, fragt sich Walczyk“ (Hock 2015b).

Auch in Brake wird trotz der grundsätzlichen Unterstützung der Windenergie durch kommunale Akteure über die Kohärenz der Energiewende im Hinblick auf die Technologieauswahl diskutiert. Dabei stand die Frage im Vordergrund, ob die Windenergie „der Weisheit letzter Schluss“ sei, ob innovative Ideen, die möglicherweise weniger negative Auswirkungen auf die Bürger haben, eine Chance hätten oder ob die Lobbyinteressen der Energieerzeuger bereits für eine technologische Pfadabhängigkeit gesorgt hätten (Interview #14 v. 26.05.21).

Gemeinde Kefenrod, Hessen

Die Motivation, den Ausbau von erneuerbaren Energien zu unterstützen, ist vor allem vom Klimawandel getrieben, aber auch der Ausstieg aus der Kohle- und Atomverstromung spielen eine Rolle. Alle Interviewpersonen stehen der Energiewende und dem Ausbau Erneuerbarer Energien positiv gegenüber, kritisch betrachtet wurden der steigende Ressourcenverbrauch der Gesellschaft, bestehende Rahmenbedingungen (ungeklärte Rückbausituation), aber auch die wahrgenommene Inkohärenz des Gesamtkonzeptes für das Energieversorgungssystem.

Genese

In der Gemeinde Kefenrod stehen aktuell vier WK-Anlagen. Die konkreten Planungen zum Windpark Kefenrod begannen 2011 und wurden durch einen städtebaulichen Vertrag sowie einen Nutzungsvertrag zwischen dem Vorhabenträger und der Gemeinde Kefenrod abgesichert. Im Februar 2013 wurde der Windpark durch das Regierungspräsidium Darmstadt genehmigt (o. A. 2013a), seit April 2014 ist er in Betrieb (o. A. o. J.l, 2013b). Damit ging eine mehrjährige Debatte über den Bau der Anlagen in Kefenrod zu Ende (o. A. 2013a). Die Gemeinde Kefenrod reagierte auf verstärkte Anfragen nach Standorten für WK-Anlagen. Problematisch war aus Sicht der Gemeindevertreter, dass viele Firmen ohne Konsultation der Gemeinde Vorverträge mit Grundstückseigentümern abgeschlossen hatten (Lori 2009), was zu einer „unguten Goldgräberstimmung“ führte. Diese Situation wurde durch die Entscheidung entschärft, WK-Anlagen nur auf Gemeindeflächen zu errichten (Potengowski 2013b; Interviews #6 v. 25.02.21, #8 v. 09.03.21). Der Gemeinde war es wichtig, die Planungshoheit über den Prozess zu behalten (Potengowski 2013b; Interviews #6 v. 25.02.21, #8 v. 09.03.21). So hat die Gemeinde zum einen die ursprünglich geplante Fläche von 250 auf 55 Hektar reduziert und als Zusatz zum Bebauungsplan eine Veränderungssperre verankert, um „wilde Baumaßnahmen“ zu unterbinden (Lori 2009; Interview #8 v. 09.03.21). Die finale Flächenauswahl erfolgte nach einer Ortsbegehung mit dem Vorhabenträger, Gemeindevertretern, Förster und Naturschützern (Potengowski 2013b; Interview #6 v. 25.02.21). Die Windräder wurden auf einem durch Sturm beschädigtes Areal im Wald errichtet (o. A. 2013c; Interviews #1 v. 01.12.20, #6 v. 25.02.21, #8 v. 09.03.21). Bei dem Vorhabenträger handelt es sich um eine Tochtergesellschaft des lokalen Stromversorgers. Dabei hat die Wahrnehmung dieses Vorhabenträgers als „lokales Unternehmen“ deutlich zu Vertrauen und Akzeptanz in Kefenrod beigetragen (Striegnitz 2011; Potengowski 2013a, 2013b; Interview #8 v. 09.03.21).

Lokale Konflikte

Der Konflikt entstand durch die grundsätzliche Ablehnung von Windenergie durch die Gemeinde, die sich „permanent gegen Windkraftenergie gewehrt habe“ (Lori 2009) und potenzielle Vorhabenträger auflaufen ließ. Die Einwohner Kefenrods führten insbesondere eine Veränderung des Landschaftsbildes, eine ungerechte Lastenverteilung, Zerstörung der Natur und rotes Blinken der Windkraftanlagen in der Nacht sowie die Nähe zur Wohnbebauung als Ablehnungsgründe an. Eine Kefenroder Bürgerin wird zitiert: „Im Grunde ist das eine Schande. Wir verkaufen unsere schöne Landschaft. 55 Hektar Vorrangfläche ist das kleinere Übel gegenüber 250 Hektar, aber es ist ein Übel“, echauffierte sich Gerda Karnelka“ (Lori 2009; vgl. zum hierzu auch Giers 2009).

Auch im Vorfeld der Kommunalwahlen im März 2011 wurde der Ausbau der Windenergie in den lokalen Medien thematisiert. Vor allem der Spitzenkandidat der FDP lehnte eine Genehmigung weiterer Windräder in dicht besiedelten Gebieten ab und kritisierte die „Verspargelung der Landschaft“. Auch die Freien Wähler äußerten sich verhalten und die CDU formulierte ein „Ja mit Einschränkung zu weiteren Windkraftanlagen“ (Wagner 2011).

Dimension Verfahrensgerechtigkeit: Information, Beratung, Entscheidung

Die Selbstbestimmung über die Nutzung der Kefenroder Flächen hat für die Gemeinde oberste Priorität. Vertreterinnen und Vertreter der Gemeinde Kefenrod befürchteten eine Einschränkung ihrer Entscheidungskompetenz durch die Entwicklung eines neuen Teilplanes Erneuerbare Energien.

„Wir sind sozusagen gezwungen worden, einzugreifen, als die Vorrangflächen geschaffen wurden, um den Prozess selber in der Hand zu behalten und nicht von außen gesteuert zu werden. (…) Da haben sie uns einen Plan reingedrückt, den wir nicht wollten. Da hätten wir wieder auf Privatgrundstücke ausweichen müssen und das wollten wir nicht. Da wird es Ärger geben“ (Interview #8 v. 09.03.2021).

Ein weiterer Faktor, den die Kefenroder Bürgerinnen und Bürger als Bedrohung für ihre Entscheidungskompetenz betrachteten, waren die Aktivitäten eines ortsfremden Projektierungsbüros, das sich über viele Jahre im Ort engagiert hatte und Pläne für die Errichtung von WK-Anlagen an der Gemeinde vorbei direkt mit privaten Grundstückseigentümern entwickelt hat (Interview #10 v. 16.03.21).In Kefenrod kam man zu dem Schluss, dass eine dauerhafte Verhinderung von WK-Anlagen in der Gemeinde nicht möglich sei, „Wildwuchs“ sollte aber vermieden werden (Interview #8 v. 09.03.21). Als Kompromiss habe der damalige Bürgermeister die Einführung von WK-Anlagen initiiert und eng begleitet, um maximalen Einfluss auf die Projektentwicklung zu haben und maximalen Nutzen für die Gemeinde zu erzielen (Interview #10 v. 16.03.21). 

„Grundsätzlich wurden wir von den Ereignissen getrieben. Um die Richtung beeinflussen zu können, haben wir den Prozess dann an uns gezogen. Und als es losging, dass die Vorrangflächen ausgewiesen wurden, hat die Mehrheit der Menschen vor Ort gedacht, wir werden eh nicht drum herumkommen. Und wenn schon, dann machen wir es auf unsere Weise auf Gemeindeflächen und dann gibt’s wenigstens noch für die Allgemeinheit etwas. Es ist schon was, dass ich weniger Grundsteuer verlangen kann oder niedrigere Kitagebühren“ (Interview #8 v. 09.03.21).

Wichtig war es, einen eigenen Projektierer zu finden, der „dann wenigstens das macht, was sie [die Gemeinde, Anm. d. Autorin] wollen“ (Interview #10 v. 16.03.21). Die Gemeinde ist an ihren regionalen Energie- und Wasserversorger herangetreten (Interview #3 v. 23.02.21):

„Hier ist ein lokales Unternehmen, ein regionaler Stromversorger involviert, der nichts gegen die Bürger entscheiden wird und machen wird. Denn die können sich ja gar nicht erlauben, tausende ihrer Kunden zu vergraulen. Die kennen die Gegebenheiten vor Ort“ (Interview #8 v. 09.03.2021).

Ein Interviewpartner, der sich in einer Nachbargemeinde erfolgreich gegen den Bau von WK-Anlagen engagiert hat, bestätigte die zentrale Bedeutung des Vertrauens in den Vorhabenträger.

Die alle [Gemeindevertreter, Anm. d. Autorin] haben ABO Wind [Vorhabenträger, Anm. d. Autorin] auflaufen lassen. Da gab es parteiübergreifenden Konsens. Aber wir kannten ABO Wind ja schon von dem Projekt in Ranstadt. Wir wussten, wie die vorgehen. Da haben wir schon recht früh Munition gesammelt. Es war uns bekannt, wie ABO Wind agiert, man hat sich da informiert und man hat das richtig eingeschätzt. Die haben valide Punkte vor Ort gar nicht angesprochen, einfach unter den Tisch gekehrt. Klar gab es Bürgerveranstaltungen, aber da haben sie einfach Probleme verschwiegen“ (Interview Kefenrod).

Wichtig war den kommunalen Akteuren in Kefenrod, dass vieles mit dem Vorhabenträger auf dem „kleinen Dienstweg“ entschieden werden konnte, und dass das Unternehmen für Ortsbesichtigungen zur Verfügung stand, was zur Auswahl des besten Standortes und einem Ausgleich der Interessen geführt habe (Interviews #6 v. 25.02.21, #8 v. 09.03.21).

Problematisch ist in dem Entscheidungsfindungsprozess, dass die Standorte am grünen Tisch entschieden werden. Auch heute noch bei Vorrangflächen. Das ist oft das Problem, die Projektierer sind nie draußen gewesen, nehmen keine Standortkartierung vor. Deshalb werden dann häufig Dinge übersehen. Wenn man von vorne herein eine Standortkartierung vornehmen würde, dann wäre vieles abgeräumt“ (Interview #6 v. 25.02.21).

Ein Interviewpartner bestätigte die Vorteile der Standortsuche in Kooperation mit der Kommune:

„Früher haben wir sehr individuelle Zuschnitte für die Gemeinden gemacht. Das gibt es heute nicht mehr so. Die Regierungspräsidien entwickeln Flächen nach ganz starren Kriterien, Verkehrswege, Windhöffigkeit. (…) Aber es ist wichtig, denn die Leute sitzen auf der Terrasse, die meist zum Süden geht. Und wenn ich da WK-Anlagen plane, kann ich sicher sein, dass ich Gegner habe“ (Interview #10 v. 16.03.21).

Auch der lokale Naturschutzverband (NABU-Gruppe Bindsachsen) wurde zeitnah in den Prozess eingebunden (Interview # 6 v. 25.02.21). Dieser bescheinigte dem Vorhabenträger eine fachlich qualifizierte Vorgehensweise und hält den Standort im Wald für unbedenklich (Potengowski 2013c). In Folge habe der Vertreter des lokalen Naturschutzverbandes sich für die Errichtung der WK-Anlagen engagiert und in zahlreichen Veranstaltungen kritische Bürger informiert (Interview #1 v. 01.12.20). Bürger konnten sich darüber hinaus während einer Veranstaltung der Gemeinde und des Vorhabenträgers, durch das Gemeindeblatt, durch Diskussionsabende mit Interessengruppen und in bilateralen Gesprächen informieren und austauschen (Interviews #3 v. 23.02.21, #6 v. 25.02.21, # 8 v. 09.03.21, #10 v. 16.03.21).

„Wir sind eine kleine Kommune in Hessen. Da liest man im Gemeindeblatt über Beschlüsse. (…) Es gab auch eine Informationsveranstaltung, an der habe ich aber nicht teilgenommen. (…) Es ist aber auch bekannt, dass sich was tut. Und dann hat man ja auch gesehen, dass gebaut wird“ (Interview #12 v. 25.03.21).

Nach Eröffnung des Windparks konnten Bürger an einem Tag der offenen Tür teilnehmen (o. A. 2014a).

Dimension Verteilungsgerechtigkeit: Kosten/Nutzen

Die Steigerung der lokalen Wertschöpfung spielte in Kefenrod eine zentrale Rolle. Die Erzielung kommunaler Einnahmen diente als Hauptargument für die Einführung der WK-Anlagen (Striegnitz 2011; Potengowski 2013a; Interviews #6 v. 25.02.21, #8 v. 09.03.21, #10 v. 16.03.21, #12 v. 25.03.21).

„Ein weiterer wichtiger Faktor, dass wir das verfolgt haben, war die Chance, dass wir ja auch in den ländlichen Räumen, die oft finanzschwach sind, so die Möglichkeit haben (…) mit Gewerbesteuer Geld zu verdienen. Da spielt auch wieder der soziale Faktor eine Rolle. Da wird nicht der Scheich in Saudi-Arabien reicher, der kann sich dann auch keine Panzer mehr von seinem Öl-Geld kaufen“ (Interview #8 v. 09.03.21).

Aus diesem Grund wird die Dezentralität der Energieversorgung als Vorteil betrachtet und im Sinne einer lokalen Wertschöpfung als gerecht empfunden (Interview #10 v. 16.03.21). Dabei steht „finanzielle Teilhabe für Alle“ und die Finanzierung des Gemeinwohls in Vordergrund.

„Insgesamt ist es positiv, wie es gelaufen ist. Die OVAG als Projektierer und die HessenEnergie haben ihre Zusagen eingehalten. Nur die Gewerbesteuereinnahmen sind nicht so gekommen, wie uns die OVAG das beschrieben hatte. Und wenn man dann als Kommune keine Pachteinnahmen hat, dann ist das schon blöd“ (Interview #8 v. 09.03.2021).

Auf die Verbesserung der Einnahmensituation der Kommunen abzielend, schlug ein Interviewpartner vor, die Abschreibungsmöglichkeiten für Windräder zu verbessern, da man damit schneller in die Gewinnzone und die Kommune somit „schneller in den Genuss von Gewerbesteuerzahlungen“ käme (Interview #10 v. 16.03.21). Als Kompromiss für lokale Gerechtigkeit wird die Vergütung von Nachbargemeinden befürwortet (Interview #8 vom 09.03.2021). Ein Interviewpartner vermisst eine ausgeglichene Kosten-Nutzen-Bilanz (Interview #3 v. 23.02.21), ein anderer die Verknüpfung von Großprojekten.

„Die Umsetzung und Kompromisse, das steht und fällt ja vor Ort mit der Attraktivität. Was habe ich für Vorteile? Da gibt es schon Dinge, die man vom Gesetzgeber her attraktiver machen kann. Bei jedem Eingriff in die Natur müssen Ausgleichsmaßnahmen gemacht werden. Das könnte man doch mit weiteren Fördermitteln und anderen Projekten verbinden, wie zum Beispiel neben der Windkraftanlage für die Landwirte eine Biogasanlage zu kaufen“ (Interview #8 v. 09.03.2021).

Ausgleichsmaßnahmen waren Teil des Angebotes des Vorhabenträgers: Sicherheitszahlung im Falle des Anlagenabbaus, Ausgleichsflächen, Schotterbiotope, Abschaltautomatik, Futtertisch für den Rotmilan (Interviews # 1 v. 01.12.20, #6 v. 25.02.21). Eingeschränkt war jedoch das Vertrauen in das dauerhafte Monitoring der Ausgleichsmaßnahmen. Während ein Interviewpartner ein Siegel für die Bewertung von Vorhabenträgern hilfreich findet, präferiert ein anderer Interviewpartner den lokalen Anbieter, von dem erwartet wird, dass er nicht grundsätzlich gegen die Interessen seiner Kunden vor Ort handeln wird (Interviews # 3 v. 23.02.21; #8 v. 09.03.21). Ein weiterer Interviewpartner ist
eher amüsiert über ein solches Siegel, da er grundsätzlich Energiegenossenschaften als Betreiber favorisiert, bei denen die Kompromissfindung einfacher sei (Interview #10 v. 16.03.21).

Auch in Kefenrod wurden neben der Verfahrens- und Verteilungsgerechtigkeit übergeordnete Fragen diskutiert: Zielkonflikte (Raubbau am Boden) sollten aufgezeigt und Randbedingungen, wie Rückbau oder Recycling, sollten schneller geklärt werden, denn diese Themen böten Angriffsfläche für Gegner der Windenergie (Interview #8 v. 09.03.21). Auch das wirtschaftliche Modell der Energiewende solle klar dargelegt werden (Interview #12 v. 25.03.21). Ein weiterer Interviewpartner führte aus:

„Es ist schon erforderlich, dass man sich über die Energiewende Gedanken macht. Aber der Weg dahin ist fraglich. Auf dem Weg zur Energiewende wird auf die Interessen verschiedener Lobbyisten und Interessen verschiedener Sparten zu stark eingegangen. Das sehe ich kritisch“ (Interview #3 v. 23.02.21).

Energiesparen und Energieeffizienz sollten einen größeren Stellenwert bekommen, da diese eine Alternative aufzeigen können, falls WK-Anlagen lokal keine Mehrheit bekämen (#10 v. 16.03.21). Die Abwägung zwischen Natur- und Artenschutz sowie den Bedürfnissen von Menschen vor dem Hintergrund der Energiewende wurde von einigen Interviewpartnern konträr kommentiert (Interviews #1 v. 01.12.20; #3 v. 23.02.21, #8 v. 09.03.21, #10 v. 16.03.21).

Stadt Uebigau-Wahrenbrück, Brandenburg

Die Motivation, den Ausbau von Erneuerbaren Energien zu unterstützen, ist vom Klimawandel getrieben sowie durch die Erfahrungen mit den Auswirkungen des Braunkohleabbaus, insbesondere die Zerstörung von Landschaft und Natur. Die Interviewpartner stehen der Windenergie generell positiv gegenüber.

„Damals war sicher die Kohleverstromung alternativlos, aber heute ist die Energiewende mit Erneuerbaren Energien alternativlos. Bei der Planung müssen wir aber das große Ganze im Blick behalten und auch die Nachhaltigkeit berücksichtigen“ (Interview #15 v.28.05.21).

Genese

In Uebigau-Wahrenbrück stehen aktuell 21 WK-Anlagen auf einer landwirtschaftlichen Fläche zwischen den Stadtteilen Uebigau und Beiersdorf. Der Windpark wurde in drei Stufen entwickelt: 17 WK-Anlagen zwischen 2005 und 2007, zwei WK-Anlagen im Jahr 2014 und zuletzt zwei weitere WK-Anlagen in den Jahren 2016 und 2017 (o. A. o. J.n, 2017).

In Brandenburg wird der Ausbau der Windenergie seit 20 Jahren durch regionale Flächenplanung gesteuert. Uebigau-Wahrenbrück gehört zur Regionalen Planungsgemeinschaft Lausitz-Spreewald. Vorteile dieses Verfahrens seien aus Sicht der Regionalen Planungsstelle die Gewährleistung einer gerechten Verteilung der WK-Anlagen sowie der nachhaltigen Umsetzung von Projekten. Ziel sei es, neue Windräder in definierten Eignungsgebieten und auf konzentrierten Flächen zu errichten, um Wildwuchs und eine zu starke Beeinträchtigung des Landschaftsbildes zu vermeiden (Taubert o. J.). Die Regionale Planungsstelle unterstützt die Kommunen, die Umsetzung der Projekte wird zwischen der Kommune und dem Vorhabenträger erarbeitet (Interview #15 v. 28.05.21). Der Betreiber der WK-Anlagen in Uebigau-Wahrenbrück ist seit 2005 als Partner der Stadt im Bereich Windenergie aktiv. Das Unternehmen verfügt über mehrere Regionalbüros und betreibt ein lokales Bürgerbüro in Uebigau-Wahrenbrück (o. A. o. J.i, o. J.n). Die Stadt Uebigau-Wahrenbrück hat den Ausbau von Windenergie aktiv vorangetrieben. Das WK-Engagement der Stadt fußt auf dem Beschluss der Stadtverordnetenversammlung zwischen 2011 und 2013 ein Klimaschutzkonzept zu erarbeiten (o. A. 2013d; Willeke o. J.).

Lokale Konflikte

In der Region gab es von Beginn an begleitend zum Ausbau der Windenergie Proteste, die sich jedoch nicht organisierten. Die Empörung in der Region „scheint quer durch viele Interessengruppen und Parteien zu gehen“ (Zahn 2005) und richtete sich vor allem gegen die ungleiche regionale Verteilung von Windrädern, negative Beeinträchtigung des Landschaftsbildes und die Erwartung negativer Einflüsse auf den Tourismus (Hilberg et al. 2005; Zahn 2005). Im Zuge der Erweiterung des Windparks 2007 beschwerten sich Anwohnende über eine unangenehme Geräuschkulisse durch die Windräder (Kunze 2007).

Dimension Verfahrensgerechtigkeit: Information, Beratung, Entscheidung

Durch die Entscheidung des Landes Brandenburgs, die Auswahl von Flächen für die Windenergienutzung durch die Regionalplanung zu steuern, ist die Entscheidungskompetenz für Kommunen begrenzt (o. A. 2019b). Formell haben nur Kommunen einer bestimmten Größe Mitbestimmungs- und Rederecht in der Regionalversammlung9Zum Projekt-Zeitpunkt waren nur Vertreterinnen und Vertreter von Gemeinden ab einer Größe von 10.000 Einwohnern verpflichtend in der Regionalversammlung vertreten, aktuell sind es Vertretende von Gemeinden ab einer Größe von 5.000 Einwohnern (o. A. o. J.h).. Für einen Interviewpartner liegen die Vorteile auf der Hand:

„Sollte man den Prozess über die Flächennutzungsplanung steuern, wird es nicht besser. Die Kommunen werden einen Windpark vielleicht aufstellen, aber irgendwo in die Ecke schieben. Dazu kommt, dass viele Kommunen die Verantwortung nicht übernehmen wollen. Die Bürgermeister halten den Druck nicht aus, den Privatflächeneigentümer auf sie ausüben. Das können wir als Regionalplaner schon besser aushalten. Aus meiner Sicht bekommt man in den Landesentwicklungsplänen die Nachhaltigkeit nicht abgebildet. Auf der Regionenebene geht das besser. (…) Zudem müssen wir keine politischen Einflüsse aushalten, was bei den Bürgermeistern im Prinzip anders ist“ (Interview Uebigau-Wahrenbrück).

Die Regionale Planungsstelle koordiniere die Pläne vor einer Veröffentlichung mit den Bürgermeistern mit dem Ziel Verfahrensfehler auszuschließen (Interview #15 v. 28.05.21). Bürgerbeteiligungsverfahren würden im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben durchgeführt. Zudem unterstütze die Regionale Planungsstelle Kommunen in der Projektplanungs- und Umsetzungsphase.

„Häufig kommen auch die Bürgermeister auf die Regionalplanungsstelle zu und fragen nach ihrer Meinung zu Vorhabenträgern. Mit vielen hat die Regionalplanungsstelle über die Jahre Erfahrung gesammelt. Dazu kommt, dass es nach wie vor nicht das Selbstbewusstsein gibt, dass es vielleicht in den westlichen Bundesländern gibt. Viele Bürgermeister lassen sich schon von den Vorhabenträgern am Nasenring durch die Manege führen. Sie lassen sich von arrogant auftretenden Vorhabenträgern einschüchtern“ (Interview Uebigau-Wahrenbrück).

Ein Interviewpartner stellte fest, dass Kommunen durch die Regionale Planungsstelle zwar zum Ausbau der Windenergie motiviert würden und auch die Möglichkeit haben, eine Flächenkonzentration mitzudiskutieren, dass sie planerisch aber ausgegrenzt würden(Interview #4 v. 23.02.21; Moser 2012, S. 28f.). Der Interviewpartner berichtete weiterhin vom Scheitern eines Versuches, im Flächennutzungsplan eine geringfügige Erweiterung der Fläche zur Windenergienutzung vorzunehmen. Trotz eines Beschlusses der Stadtverordnetenversammlung (Claus 14.11.12) habe die Regionale Planungsgemeinschaft Lausitz-Spreewald eine Erweiterung abgelehnt, da keine Übereinstimmung mit dem Regionalplan vorlag und eine Konzentration von Anlagen, und damit eventuell verbundene Netzüberlastung, vermieden werden sollte. Hinsichtlich der Mitsprachemöglichkeiten in der Regionalversammlung wird sich in naher Zukunft etwas ändern: Auf Grund einer Entscheidung des Landtages in Brandenburg werden ab dem Jahr 2025 alle, auch die kleinsten Kommunen, in die Regionalversammlung aufgenommen (Landtag Brandenburg 2021). Für die verantwortlichen Organisatoren ergeben sich dadurch neue Herausforderungen:

„Mehr Demokratie geht nicht. (…) Das bedeutet einen erheblichen Mehraufwand. Sie haben Sitzungen mit über 100 Teilnehmern zu leiten und vorzubereiten sowie Abstimmungen zu organisieren. Die Politik hat sich für die Einbindung aller Kommunen entschieden, uns haben sie aber mit den Konsequenzen alleine gelassen. Das ärgert mich. Diese Gruppe ist größer als der Landtag. Hier würde ich mir Unterstützung wünschen“ (Interview #15 v. 28.05.21).

In Uebigau-Wahrenbrück seien Informations- und Schulungsveranstaltungen ein wichtiges Instrument mit dem Ziel, Sensibilität für den Klimaschutz zu erhöhen und Verständnis für die Energiewende herzustellen(Interview #4 v. 23.02.21). Zum Informationsangebot zählen Informationsveranstaltungen (Kunze 2012, 2017; Willeke 2017a), erneuerbare Energie-Messen (Willeke 2016a), Ideen- und Kooperationsbörsen (Willeke 2017b), regelmäßige Malwettbewerbe (Willeke 2016b) oder Veranstaltungen im Rahmen einer Schülerakademie (o. A. 2016b). Darüber hinaus hat der Vorhabenträger ein Bürgerbüro in Uebigau-Wahrenbrück eröffnet (Kunze 2014; Interviews #4 v. 23.02.21, #7 v. 28.05.21).

„In Uebigau ist das [Bürgerbeteiligung, Veranstaltungen, Anm. d. Autorin] über das Bürgerbüro gelaufen. Das ist eher selten. Sonst gibt es Webseiten, wo man sich informieren kann oder im Rahmen von Beteiligungsrunden“ (Interview #7 v. 28.05.21).

Aus Sicht eines Interviewpartners haben Kommunen aber nicht nur das Recht auf gerechte Verfahren und Verteilung der Kosten und Nutzen, sie haben auch Pflichten. Anlehnend an Maßnahmen wie integrierte Stadtentwicklungs- oder Verkehrsentwicklungskonzepte schlägt er die verpflichtende Erstellung eines Energiekonzeptes für jede Kommune vor. Dieses Konzept sollte den Ausbau von Erneuerbaren Energien technologieoffen adressieren und an Finanztransfers gebunden werden. So könnten Maßnahmen ganzheitlich und langfristig angelegt werden und Konzepte vor kurzsichtiger politischer Einflussnahme bewahren.

„Damit müssen sie [Kommunen, Anm. d. Autorin] sich Fakten erarbeiten. Die sind ja lokal auch oft nicht bekannt. (…) Im Moment machen die ein Energiekonzept, die dazu Lust haben und daran Interesse haben, die anderen nicht. (…) Erschwerend kommt hinzu, dass wir in der Region AfD-lastig sind. (…) Und die AfD hat kein Interesse an Transparenz und Fakten. Wenn aber zu Transparenz gezwungen wird, dann muss man dann vor Ort schon begründen, warum etwas nicht geht. Und man muss dann auch vor seinen Bürgern argumentieren, warum man die Gelder über den Verteilmechanismus nicht mehr bekommt. Und wer das gut macht, der wird mit Schlüsselzuweisungen vom Land besser bedacht“ (Interview #15 v. 28.05.21).

Zwar erschweren verfassungsrechtliche Bedenken eine solche Maßnahme (Tomerius 2017, S. 12, 55)10Dem Bund ist es nach Art. 84 Abs. 1 S. 7 GG verwehrt, den Kommunen unmittelbar verbindlich neue kommunale Aufgaben zuzuweisen., jedoch empfiehlt der deutsche Bürgerrat Klima, der kürzlich seine Beratungen abgeschlossen hat, in seinen Empfehlungen an die Politik verpflichtende kommunale Klimaschutzprogramme zur Umsetzung der Klimaneutralität im Energiesektor (o. A. 2021d, S. 25).

Dimension Verteilungsgerechtigkeit: Kosten / Nutzen

Das Bedürfnis nach finanzieller Beteiligung der Bürger und Standortkommune wurde in Uebigau-Wahrenbrück klar formuliert (Interview #4 v. 23.02.21; Kunze 2012), dabei ist der Ärger über eine nachteilige Kosten-Nutzen-Bilanz groß:

„Es gibt nur eine Ankündigungspolitik. 10 Jahre lang wird darüber diskutiert, dass Kommunen an Erträgen des Windenergieausbaus partizipieren dürfen oder dass die Standortgemeinde einen Beitrag bekommt, denn die Anlagenbetreiber sind ja nicht in lokaler Hand. Aber nichts wurde klar entschieden. Keine Umsetzungspolitik. Das erzeugt Unzufriedenheit gerade im ländlichen Raum. Die Kommune darf nicht nur Belastung haben, sondern soll auch Einnahmen haben. Es darf nicht sein, dass eine Investorengesellschaft in München an den Windrädern verdient, aber die Region bekommt nicht eine Steuereinnahme. Wertschöpfung muss im Ort bleiben“ (Interview #4 v. 23.02.21).

Diese Lücke konnte im Fall Uebigau-Wahrenbrück zum Teil durch städtebauliche Verträge ausgeglichen werden. Mit den Einnahmen wurde beispielsweise ein Mehrzweckgebäude saniert und ein Mehrgenerationentreffpunkt entwickelt. Die Gewerbesteuerfrage ist seit Mai dieses Jahres gelöst: Durch das Gewerbesteuer-Splitting verbleiben 90 Prozent der Gewerbesteuer aus Erneuerbaren Energien in der Standortgemeinde (Bundesrat 2021). Ein Interviewpartner kritisiert aber das fehlende kommunale Recht der Grundsteuererhebung auf Windparks (Interview #15 v. 28.05.21). Entsprechende Pläne der Bundesregierung, den Kommunen ein Grundsteuer-Hebesatzrecht für Windpark-Gebiete einzuräumen, sind allerdings 2019 im Vermittlungsausschuss von Bundestag und Bundesrat gescheitert (Finkenwirth 2019; o. A. 2019a). Ein Interviewpartner sieht dennoch verbesserte Beteiligungsmöglichkeiten von Standortgemeinden:

„Das [Generierung von Einkommen ermöglichen, Beteiligung, Anm. d. Autorin] ist jetzt deutlich einfacher geworden, weil wir mit §36k gesetzliche Möglichkeiten haben, damit vor Ort eine Wertschöpfung da ist“ (Interview #7 v. 28.05.21).

Gemäß §36k des Erneuerbare Energien Gesetz (EEG) können Vorhabenträger betroffenen Gemeinden11Als betroffen gelten Gemeinden, deren Gebiet sich in einem Umkreis von 2.500 Metern zu einer Windenergieanlage befindet. nun eine finanzielle Ausgleichszahlung anbieten. Was als verpflichtende Regelung geplant war, wurde jedoch eine freiwillige Leistung (Franke 19.10.20).

Trotz des Interesses der Bürgerinnen und Bürger von Uebigau-Wahrenbrück an einem Bürgerbeteiligungsmodell (o. A. 21.12.11), konnte erst 2017 ein Modell für die finanzielle Beteiligung gefunden werden. Frühere Pläne sind unter anderem an hohen Anforderungen der BAFIN gescheitert (Interview #7 v. 28.05.21; Kunze 2017). Seit Anfang 2018 bietet der Vorhabenträger in Zusammenarbeit mit einem Finanzinstitut ein Bürgersparmodell an, bei dem Anleger Geldbeträge zwischen 500 und 15.000 Euro zu einem Festzins von 4 Prozent anlegen können (o. A. 2018). Die geringe Anzahl an Bürgerwindparks insbesondere in östlichen Bundesländern liegt aus Sicht eines Interviewpartners auch an der historisch gewachsenen Eigentümerstruktur. Flächen werden meist durch Agrargesellschaften bewirtschaftet, wodurch es weniger individuelle Eigentümer gibt (Interview #7 v. 28.05.21). Ein anderer Interviewpartner bemerkt dazu:

„Agrargenossenschaften sind Eigentümer riesiger Flächen. (…) Die sind groß und vertreten stark ihre Interessen, die aber nicht immer im Interesse des Gemeinwohles sind. Als Beispiel: nach zwei Trockensommern wurde über noch ertragreiche Ackerflächen Photovoltaikparks gelegt. Das ist nicht im Sinne der Nachhaltigkeit. Aber sie verdienen mehr Geld mit Photovoltaik statt mit der Bestellung dieser Felder. (…) Es wird hier immer schwieriger, die Interessen der Raumnutzer in Einklang zu bringen mit Nachhaltigkeitsaspekten“ (Interview #15 v. 28.05.21).

Über finanzielle Beteiligungsmöglichkeiten an WK-Anlagen hinaus ziehen Bürgerinnen und Bürger der Stadt Uebigau-Wahrenbrück Nutzen aus der Kooperation mit dem Vorhabenträger. Im Rahmen von Veranstaltungssponsoring wurden beispielsweise Windkoffer für ein mobiles Lehrkabinett der Schülerakademie ausgegeben oder Stadtfeste unterstützt (Interview #4 v. 23.02.21).

Neben dem finanziellen Aspekt wurde in der Projektplanungs- und -bauphase darauf geachtet, dass Eingriffe in die Landschaft und die Beeinträchtigung des Landschaftsbildes durch Renaturierungsprojekte, Naturschutzfonds und Maßnahmen wie Streuobstwiesen und Baumpflanzungen ausgeglichen werden (Interview #4 v. 23.02.21).

Trotz inzwischen guter finanzieller Beteiligungsmöglichkeiten und der generellen Bereitschaft, weitere Anlagen aufzustellen, wünschen sich Interviewpartner mehr regionale Gerechtigkeit (inter-regional, Stadt-Land) sowie verpflichtende Photovoltaik auf Gebäuden (Interviews #4 v. 23.02.21, #15 v. 28.05.21).

Neben der Verfahrens- und Verteilungsgerechtigkeit werden auch in Uebigau-Wahrenbrück übergeordnete Zielkonflikte angesprochen. Ein Interviewpartner vermisst eine Wertedebatte über die Art zu leben und über Vor- und Nachteile einer zentralen oder dezentralen Stromversorgung auf allen gesellschaftlichen Ebenen (Interview #15 v. 28.05.21). Ein anderer Interviewpartner wünscht sich mehr lokale Beteiligung bei nationalen Beschlüssen:

„Es wird immer top-down entschieden, EU Green Deal, nationale Ziele, Landesziele. Bürger werden auch oft nicht ernst genommen. Ich war mal mit Schülern im Bundesministerium. Die leben doch häufig in einer Dunstglocke und haben keine Ahnung, wie es an der Basis läuft. Hätten sie mal mit den Leuten geredet. (…) Ziele vorgeben ist ok. Bei den Folgen und regionalen Auswirkungen wusste man vielleicht nicht Bescheid. Aber die steuerlichen Folgen, [fehlende Gewerbesteuereinkünfte, Anm. d. Autorin], das hätte man gleich machen müssen. Die in Berlin beschließen und keiner fragt uns“ (Interview #4 v. 23.02.21).

4 Ergebnis und Empfehlungen

Diese Untersuchung geht der Frage nach, wie Verfahrens- und Verteilungsgerechtigkeit bei lokalen Windenergieprojekten helfen können, Brücken zu bauen und arbeitet wichtige Faktoren heraus, die eine Konsensbildung anstoßen bzw. Kompromisse ermöglichen können. Dabei steht das Konzept der „gesellschaftlichen Trägerschaft“ im Mittelpunkt, nach dem Akteurinnen und Akteure bereit sind, Entscheidungen mitzutragen, denen sie eigentlich ablehnend gegenüberstehen. Anlehnend an die Literatur zur Energiegerechtigkeit wurden die ausgewählten Fälle anhand der zwei Hauptdimensionen „Verfahrensgerechtigkeit“ und „Verteilungsgerechtigkeit“ analysiert und das IAD-Konzept von Elinor Ostrom als strukturierender Entwicklungsrahmen angewendet. Bei Fällen, bei denen es um die Analyse kollektiver Handlungsräume geht, liegen in der Regel eine hohe Anzahl von Kontextvariablen vor (Ostrom 2000; 148). Das bedeutet: jeder Fall ist anders. Diese kontextspezifischen Faktoren beeinflussen das Handeln der Akteure12Die unterschiedlichen Handlungssituationen ergeben sich durch die unterschiedliche Lage, Größe, wirtschaftliche Struktur sowie Projektgenese der untersuchten Kommunen. und stellen gleichzeitig eine Herausforderung für eine standardisierende Regelsetzung dar. Diese Untersuchung bestätigt, dass es zentral wichtig ist, zu verstehen, dass die Umsetzung der Energiewende an ganz vielen Stellen ein viel tieferes Eintauchen in den lokalen Kontext erfordern wird, als wir das bisher gewohnt waren, weil die individuellen Faktoren handlungsleitend sind und deren Berücksichtigung als Basis für einen Kompromiss empfunden werden. Nichtsdestotrotz zeigt der Vergleich der einzelnen Fälle, dass es gemeinsame Faktoren gibt, die uns helfen, konstruktiv mit kontextspezifischen Chancen und Risiken umzugehen. Folgende zentrale Ergebnisse der Fallanalyse können zusammengefasst werden:

  • Die lokalen Konfliktlinien verlaufen hauptsächlich entlang der Dimensionen der Verteilungsgerechtigkeit (Kosten/Nutzen).
  • Dabei ist Verfahrensgerechtigkeit eine notwendige Bedingung, um Entscheidungen annehmen zu können, die von übergeordneten politischen Ebenen getroffenen wurden.
  • Lokale, idealerweise kommunale, Wertschöpfung ist das Hauptargument lokaler Entscheidungsträger zur Rechtfertigung des Ausbaus von Windenergie.
  • Daraus ergibt sich die Bedingung, den Nutzen auf lokaler Ebene zu erhöhen, mit dem Ziel einer ausgeglichen(er)en Kosten-/Nutzen-Bilanz.
  • Lokale Schlüsselakteure sind Bürgermeisterinnen und Kommunalräte, aber auch Projektierer/Vorhabenträgerinnen.
  • Einige Bürgerinnen und Bürger verbinden die fehlende Einbindung in nationale Entscheidungen mit Zweifeln an der Kohärenz der Energiewende und wünschen sich eine gesamtgesellschaftliche Debatte über die Werte und Ziele der Energiewende.

Diese Analyseergebnisse untermauern die Erkenntnisse der Literaturanalyse mit Blick auf Konflikte zwischen Staat und Zivilgesellschaft hinsichtlich fehlender Beteiligungsmöglichkeiten an Gesetzgebungs- und Entscheidungsprozessen. Diese Untersuchung erweitert die Erkenntnisse der Literaturanalyse um konkrete Ansatzpunkte für eine konstruktive Konfliktbearbeitung hinsichtlich der Einbindung der Zivilgesellschaft in eine Debatte um die Werte und Ziele der Energiewende, die als Basis für die Gesetzgebung aber bisher im Wesentlichen auf nationaler Ebene geführt wurde, wo eine Bürgerbeteiligung nicht vorgesehen ist.

Ferner untermauert diese Untersuchung das Argument, dass ‚gesellschaftliche Trägerschaft‘ ein zentrales Konzept bei der Umsetzung der Energiewende ist (vor allem beim Ausbau der Windenergie). Gesellschaftspolitische (als öffentliche, nationale) Akzeptanz und Akzeptanz vor Ort sind schon deshalb nicht voneinander getrennt zu untersuchen, da die Energiewende sich quer durch die Gesellschaft und durch alle politisch-administrativen Ebenen zieht. Zudem ist eine zentrale Aussage der Interviewpartner, dass die subjektive Betroffenheit von Akteuren nicht vermieden werden kann, aber dennoch Kompromisse erzielt werden können. Gesellschaftliche Trägerschaft kann insbesondere durch die Einbindung der prozeduralen Aspekte der Energiegerechtigkeit entstehen, die mit der Forderung nach einer gesamtgesellschaftlichen Debatte über die Energiewende verbunden wurde. Kritische Akteure sind bereit, sich mit den Gegebenheiten zu arrangieren, wenn sie frühzeitig eingebunden und ‚gehört werden‘. Dieses wird durch die Bereitschaft der intensiven, individuellen Betreuung und das Angebot persönlich zugeschnittener Problemlösungen erreicht.

Nachfolgend werden die Analyseergebnisse anhand der theoretischen Dimensionen „Verfahrensgerechtigkeit“ und „Verteilungsgerechtigkeit diskutiert“.

Verfahrensgerechtigkeit

Verfahrensgerechtigkeit zielt auf Verfahrenstransparenz, also den uneingeschränkten Zugang zu objektiven und umfassenden Informationen, Informationsaustausch, frühzeitige Einbindung in das Projekt, die Möglichkeit Gehör zu finden und die Anerkennung ungerechter Verfahren.

Kommunale Entscheidende machten deutlich, dass sie ihre Kooperation beim Ausbau der Windenergie bereits als Kompromiss betrachten. Im Gegenzug erwarten sie, den Prozess und die Ausgestaltung des Projektes kontrollieren zu können, um eine für ihre Bürgerinnen und Bürgern möglichst ideale Kosten-Nutzen-Verteilung zu erreichen bzw. den Nutzen für Kommunen sowie ihre Bürgerinnen und Bürger zu erhöhen. Dieses Ziel wird durch die frühzeitige Einbindung in das Projekt bei gleichzeitiger Berücksichtigung lokaler Bedürfnisse erreicht. Deshalb empfiehlt es sich, die Handlungsoptionen der Kommunen zu stärken. Eine zentrale Rolle kommt hierbei dem Vorhabenträger zu, da dieser der zentrale Ansprechpartner bei der Planung und Umsetzung von Windenergieprojekten ist. Je größer die Bereitschaft der Vorhabenträger, individuell auf die Bedürfnisse und Ängste der kommunalen Akteure und der Bürgerschaft einzugehen und je höher die Bereitschaft, sich intensiv mit den Vorbehalten der Bürgerinnen und Bürger auseinanderzusetzen und kreative Lösungen zu finden, desto höher ist die Kompromissbereitschaft, da dieses dem Gefühl der Machtlosigkeit bei lokalen Akteuren entgegenwirken könnte. Besonders positiv wurden von einigen Interviewpersonen Maßnahmen wie gemeinsame Standortbegehungen bewertet, die auf Nachbarkommunen ausgeweitet werden könnten. Transparenz, Objektivität und Offenheit im Verfahren erhöht das Vertrauen der lokalen Beteiligten. Konkret: Vorhabenträger täten gut daran, gegenüber der Kommune Gesprächsbereitschaft bezüglich des Standortes, des Konzeptes wie Anlagenhöhe, Anzahl der Anlagen etc. zu zeigen und hinsichtlich eines gerechten Verfahrens Qualitätsstandards zu entwickeln. Diese könnten der Vermarktung ihres Unternehmens helfen. Ein Siegel für faire Windenergie, wie von verschiedenen Autoren vorgeschlagen (siehe hierzu zum Beispiel Di Nucci et al. 2018, S. 42 sowie Zuber et al. 2020, S. 44), könnte eine Lösung sein. Zwar steht ein Teil der Interviewpersonen aus diese Untersuchug einem solchen Instrument indifferent gegenüber13Neben Zweifeln an der Aussagekraft eines Siegels (unterschiedliches Verständnis von „fair“; jeder Marktakteur würde schon dafür sorgen, als fair zu gelten), wird auch an der Dringlichkeit gezweifelt (allgemeine Siegelüberflutung; nur eine clevere Geschäftsidee?) (Interviews #4 v. 23.02.21; #10 v. 16.03.21, #15 v. 28.05.21)., ein Siegel könnte aber die Transparenz über die Arbeitsweise von Vorhabenträgern erhöhen. Dabei sollte ein Siegel für faire Windenergie durch öffentliche Einrichtungen wie Energieagenturen organisiert werden, was das Vertrauen in das Instrument erhöhen würde. Ein zusätzlicher Nutzen könnte durch den Zugang zu einem Pool von Gutachtern oder neutralen Moderatoren für schwierige Bürgerveranstaltungen entstehen, die sich freiwillig einem „code of conduct“ unterwerfen könnten. Vorhabenträger könnten zudem durch die Bündelung von Wissen zu Verfahrensfragen, technischen Entwicklungen oder neuen Regulierungen unterstützt werden. Der Einsatz von technischen Neuerungen, die Natur-, Arten- und Gesundheitsschutz verbessern und störende Begleiterscheinungen durch Hinderniskennzeichnungen (Diskoeffekt), Schattenwurf oder Geräusche sowie Artengefährdung durch Rotorblätter reduzieren, verringern die Belastungen vor Ort. Vielversprechende Ansätze hierfür bieten Informationsangebote wie das Windenergie-Handbuch (Agatz 2020) oder die Studien zum Umweltenergierecht (Wegner et al. 2018), die regelmäßig aktualisiert und um Best Practice-Beispiele erweitert werden sollten (vgl. hierzu Neff et al. 2013).

Der Anspruch der Kommunen auf Handlungsautonomie und Möglichkeiten der Einflussnahme scheint leichter erreichbar in Kommunen, die den Windenergieausbau über Flächennutzungspläne steuern und zudem über kommunale Flächen verfügen. Demgegenüber ist die frühzeitige kommunale Einbindung schwieriger, wenn die Flächenausweisung durch Regionalplanung gesteuert wird. In diesen Fällen nehmen die Regionalen Planungsstellen eine Schlüsselposition ein, da die regionale Steuerung der Flächenvergabe individuelle Absprachen zwischen Kommunen und Vorhabenträgern erstmal ausschließt bzw. nur im Rahmen der Regionalplanung ermöglicht. Dieses Dilemma könnte durch eine Ausweitung der Mitgliedschaft in den Regionalversammlungen verringert werden, die bisher üblicherweise auf Kommunen einer bestimmten Größe (Mindesteinwohnerzahl) beschränkt ist. Ein Beispiel hierfür ist Brandenburg, wo ab dem Jahr 2025 alle Kommunen in die Regionalversammlungen aufgenommen werden. Ein solcher Schritt sollte gleichzeitig mit einer besseren personellen und technischen Ausstattung der regionalen Planungsstellen einhergehen, um die Qualität der Koordination und Entscheidung sicherstellen zu können.

Viele Kommunen können nicht auf eigene Flächen zurückgreifen. Insbesondere in den östlichen Bundesländern sind Agrargenossenschaften häufig in Besitz der meisten zur Verfügung stehenden Flächen. Hier bietet das Instrument der städtebaulichen Verträge eine Handhabe der inhaltlichen Steuerung von WK-Projekten beispielsweise durch die Möglichkeit, zusätzliche Anforderungen wie die Anlagenhöhe, Anzahl der Anlagen, Art der Bürgerbeteiligung zu stellen. Das im Rahmen des BauGB definierte Instrument14Städtebauliche Verträge gemäß §11 Abs. 1 Nr. 4 BauGB. gibt Gemeinden einen Verhandlungsspielraum für Vereinbarungen zur Förderung Erneuerbarer Energien (Tomerius 2017, S. 29–30). Auch Bebauungspläne bieten Kommunen (eingeschränkte) Gestaltungsmöglichkeiten15§9 BauGB.. Hier sollten Kommunen gestärkt werden. Kommunalen Akteuren sollten Beratungsstellen zur Ausgestaltung solcher Verträge oder für Planungsfragen zur Verfügung stehen. Eine solche Beratungsstelle könnte an bestehende Organisationen wie das Kompetenzzentrum für Naturschutz und Energie (KNE) oder die Fachagentur Windenergie an Land angebunden werden, die beide über eine hohe Expertise und bereits Angebote für Kommunen verfügen.

In den Kommunen werden Windenergieprojekte meist durch den Bürgermeister und den Kommunalrat sowie Landrat vorangetrieben. Diese Akteure haben sich also bereits für das Projekt positioniert und engagiert. Gegnerinnen und Gegner der Windenergie können so den Eindruck gewinnen, dass ihre Bedenken nicht unvoreingenommen betrachtet werden. Dennoch sehen sich die treibenden kommunalen Akteure in der Regel als Vertretende aller Bürgerinteressen mit dem Ziel, Kompromisse im Sinne einer ausgeglichenen Kosten-Nutzen-Verteilung zu erarbeiten.

Verteilungsgerechtigkeit

Verteilungsgerechtigkeit bezieht sich vornehmlich auf die Verteilung von Kosten und Nutzen wie Standortverteilung von Windkraftanlagen, die Auswahl der Energieträger, Eigentumsfragen, Einkünfte und Ausgleichsmaßnahmen.

Bei den lokalen Entscheidungstragenden, die für dieses Projekt interviewt wurden, spielte die Steigerung der lokalen Wertschöpfung eine zentrale Rolle. Nutznießende sollten vorzugsweise nicht einzelne Beteiligte, sondern die Kommune als Ganzes sein, indem leere kommunale Kassen aufgefüllt und Einnahmen aus der Windenergie zur Finanzierung des Gemeinwohls verwendet werden. Die Einnahmemöglichkeiten der Kommunen haben sich zwar durch das in diesem Jahr eingeführte Gewerbesteuersplitting verbessert. In Ergänzung dazu wurde in einigen Interviews der Wunsch geäußert, den Kommunen das Recht einzuräumen, den Grundsteuer-Hebesatz auf Windparks erheben zu können. Entsprechende Pläne dazu sind jedoch 2019 im Vermittlungsausschuss von Bundestag und Bundesrat gescheitert. Eine Wiederaufnahme dieser Pläne wird empfohlen. Daran angeknüpft: Eine weitere steuerrechtliche Möglichkeit zur Verbesserung der kommunalen Einkommenssituation kann durch verbesserte Abschreibungsmöglichkeiten für Vorhabenträger erreicht werden. WK-Anlagen kommen so schneller in die Gewinnzone und Kommunen gelangen somit schneller in den Genuss der Einkommenssteuer.

Im Falle der Gemeinde Berg spielte die Beteiligung an dem Bürgerwindprojekt für die kommunale Wertschöpfung eine große Rolle. In Anlehnung an die Erfahrung aus diesem Projekt wird eine vorrangige Zuteilung der Anteile an lokale Akteure (Kommune, Privatinvestoren) empfohlen. Bei der Entwicklung finanzieller Beteiligungsmodelle sollte die wirtschaftliche Situation der Region berücksichtigt werden. In Uebigau-Wahrenbrück konnten beispielsweise die Pläne für ein Bürgerwindrad nicht realisiert werden, dort hat der Vorhabenträger in Zusammenarbeit mit einem Finanzinstitut ein Programm zum Bürgerwindsparen aufgelegt, an dem sich auch Kleinsparer bereits mit einigen Hundert Euro beteiligen konnten.

Im Falle von Berg bildete der Konflikt mit der Nachbargemeinde den Kern der Proteste gegen den Bau der WK-Anlagen. Zwar ist im EEG inzwischen eine finanzielle Ausgleichszahlung betroffener Gemeinden berücksichtigt, deren Gebiet sich in einem Umkreis von 2.500 Metern zu einer Windenergieanlage befindet, jedoch nur als „Kann“-Möglichkeit. Es wird empfohlen, die finanzielle Ausgleichszahlung als Verpflichtung im EEG zu verankern. Das Angebot von Ausgleichszahlungen auch an betroffene Anwohnende wurde von Interviewpersonen unterschiedlich bewertet. Statt einer direkten finanziellen Kompensation von Bürgerinnen und Bürgern, wird Vorhabenträgern empfohlen, gemeinsam mit lokalen Beteiligten Lösungen zu entwickeln. In Brake haben Landeigentümer die Braker Bevölkerung durch einen Förderverein an den Einkünften aus der Windenergie beteiligt; Vorhabenträger haben Nachteile durch die WK-Anlagen durch kreative Angebote ausgeglichen. Dazu gehören kostenlose Baugutachten, Verschattung der Wohnhäuser oder Ausgleich des Wertverlustes der Wohnimmobilie.

Im Kontext der Verteilungsgerechtigkeit wurde in mehreren Interviews die ungleiche Verteilung von Kosten und Nutzen zwischen Regionen sowie zwischen Stadt und Land kritisiert. Im Sinne der inter-regionalen Gerechtigkeit wird empfohlen, den Bau von WK-Anlagen in Bundesländern mit einer geringen Ausbauquote voranzutreiben. Erste Schritte hierzu sind unternommen: Im EEG 2021 soll durch die „Südquote“ mehr Verteilungsgerechtigkeit erreicht werden (Müller 2020). Gleichzeitig sollten sich regionale Planungsstellen bereit erklären, mit ausbauwilligen Kommunen eine Erweiterung ihrer vorhandenen Windparks auszuhandeln, auch wenn diese aus Sicht der Regionalen Planungsstelle dem Prinzip der nachhaltigen und ausgewogenen Steuerung entgegenstehen. Die kommunale Ungleichbehandlung könnte auch durch ein verpflichtendes Energie- und Klimakonzept reduziert werden. In einem solchen Konzept sollte das Erneuerbare-Energien-Potenzial definiert werden. Auch der deutsche Bürgerrat Klima empfiehlt verpflichtende kommunale Klimaschutzprogramme zur Umsetzung der Klimaneutralität im Energiesektor (o. A. 2021d, S. 25). Aufgrund verfassungsrechtlicher Einschränkungen16Dem Bund ist es nach Art. 84 Abs. 1 S. 7 GG verwehrt, den Kommunen unmittelbar verbindlich neue kommunale Aufgaben zuzuweisen (Tomerius 2017, 12, 55). ist die Erarbeitung eines gerichtsfesten Modelles angezeigt.

Mit Blick auf die Stadt-Land-Gerechtigkeit wurde in verschiedenen Interviews eine Verpflichtung zur Installation von Solaranlagen, mindestens auf allen öffentlichen Gebäuden gefordert. Diese Verpflichtung sollte auch auf Neubauten ausgedehnt werden und die Eignung für Bestandsbauten geprüft werden17Das Bundesumweltministerium wollte eine verpflichtende Installation von Photovoltaik- oder Solarthermie-Anlagen bei Neubauten und größeren Dachsanierungen mit dem EEG 2021 einführen, scheiterte damit aber am Bundeswirtschaftsministerium (Enkhardt 2021).. Dabei sollten die Hemmnisse wie Dachgewährleistung, Denkmalschutz oder das Vermieter-Mieter-Dilemma bzw. WEG-Dilemma abgebaut werden.

Kohärenz

Neben den Faktoren der Verfahrens- und Verteilungsgerechtigkeit, die in den Interviews prominent hervortraten, äußerten einige Interviewpersonen Zweifel an der Kohärenz der Energiewende. Dabei wurde eine ehrliche und transparente Auseinandersetzung mit den Zielkonflikten der Energiewende gefordert. In diesem Zusammenhang wurden gesellschaftliche Werte hinsichtlich der Energiewende thematisiert und die Forderung nach einer offenen Wertedebatte in der Gesellschaft erhoben. Hierbei sollten alle Chancen und Risiken, Vor- und Nachteile auf den Tisch gelegt und ein gesamtgesellschaftlicher Kompromiss erarbeitet werden, dem eine Diskussion über unsere Art zu leben, Anreize zum Energiesparen sowie Technologieoffenheit vorausgegangen ist. Vorteil eines solchen Vorgehens ist, dass die Umsetzung der Energiewende über eine gesamtgesellschaftliche Trägerschaft abgesichert wird.

5 Einschränkungen und Ausblick

Die Ergebnisse der Interviews dieser Untersuchung spiegeln eine weitgehend positive Haltung zu den Windenergieprojekten in der jeweiligen Kommune wider. Dieses liegt insbesondere darin begründet, dass Interviewanfragen an „einfache Bürgerinnen und Bürger“ sowie Windkraftgegnerinnen und -gegner entweder gar nicht beantwortet oder abschlägig beschieden wurden. Die geringe Interviewzahl in den Fällen Brake und Uebigau-Wahrenbrück sind auch auf Veränderungen, wie den Verkauf von Windparks oder personelle Veränderungen, zurückzuführen, was die Bereitschaft und Zahl möglicher Gesprächspersonen eingeschränkt hat.

Diese Untersuchung bestätigt auch die Bedeutung von Verteilungsgerechtigkeit als Faktor des „Energy Justice“ Konzeptes. Im Rahmen der Untersuchung wurde deutlich, dass eine Verteilungsgerechtigkeit im Wesentlichen durch Politikinstrumente wie der Steigerung der kommunalen Wertschöpfung, finanzielle Beteiligung, Möglichkeiten des Bürgerwindsparens, finanzielle Ausgleichszahlungen, Steuergerechtigkeit, regionale Verteilung (Südquote), verpflichtendes Energie- und Klimakonzept oder eine Verpflichtung zur Installation von Solaranlagen erreicht werden kann.

Diese Erkenntnisse ließen sich durch weitere Untersuchungen ergänzen. Es wäre in diesem Zusammenhang lohnenswert den Fokus dieser Untersuchung zu erweitern und zu untersuchen, wie die Interessen weiterer Akteursgruppen die Energiewende beeinflussen, was das für die gesellschaftliche Trägerschaft (insbesondere lokale Akteure) der Energiewende bedeutet und schließlich, wie der Ausgleich zwischen diesen Interessengruppen gestaltet werden könnte. Weiteren Forschungsbedarf sehen wir auch in Analyse der Rolle von Projektierern/Vorhabenträgern, denen eine besondere Schlüsselfunktion für die erfolgreiche Umsetzung von Windenergieprojekten zukommt. Zur Absicherung der Untersuchungsergebnisse wäre eine Erweiterung um Fälle aus allen Bundesländern von Vorteil. Dies war jedoch im Rahmen der für das Projekt vorgesehenen Ressourcen nicht umsetzbar.

Autorinnen & Autoren

Dr. Arwen Colell

Mercator Research Institute on Global Commons and Climate Change

Prof. Dr. Michèle Knodt

Technische Universität Darmstadt

Patricia Stoll

Technische Universität Darmstadt

Dr. Jörg Kemmerzell

Technische Universität Darmstadt

Sybille Reitz

Hochschule für Politik der Technischen Universität München

Lauren Goshen

Hochschule für Politik der Technischen Universität München

Dr. Dörte Ohlhorst

Hochschule für Politik der Technischen Universität München

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Teil 2: Lokale Konfliktlinien und Brückenpotenziale beim Ausbau der Windenergie in Deutschland:
Zwischen unterschiedlichen Interessen, Werten und Prioritäten

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