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Zusammenfassung

Dieser Ariadne-Hintergrund stellt einen neuen Design- und Bewertungsrahmen für klimapolitische Politikmixpfade vor. Wir testen diesen Rahmen, indem wir ihn auf den deutschen Sektor leichter Nutzfahrzeuge anwenden. Die wichtigste Innovation des Ansatzes liegt in einem starken Fokus auf der zeitlichen Entwicklung des Politikmixes. Dieser Fokus ist mit Blick auf die verschiedenen Phasen im sektoralen Wandel zu Netto-Null-Emissionen wichtig. Unterschiedliche Phasen sind mit verschiedenen Herausforderungen verbunden, die mit jeweils spezifischen Kombinationen von Politikinstrumenten adressiert werden müssen. Unser Schwerpunkt liegt auf Instrumenten, die nicht nur die Verbreitung neuer (potentiell) emissionsfreier Technologien unterstützen, sondern auch den Ausstieg aus emissionsintensiven Technologiebeständen vorantreiben. Um die Bewertung analytisch handhabbar zu gestalten, konzentrieren wir uns auf den Übergang von Fahrzeugen mit Verbrennungsmotoren (internal combustion engine – ICE) hin zu batteriebetriebenen Elektrofahrzeugen (battery electric vehicles – BEV) („Antriebswende“). Die Bedeutung eines umfassenderen Mobilitätswandels, der zum Beispiel eine modale Wende einschließt, bleibt davon unbenommen.

Unser Ansatz ist dynamisch, wobei die zeitliche Ausgestaltung des Politikmixpfads im Mittelpunkt steht. Unser erstes zeitliches Gestaltungselement spiegelt wider, dass die Sektorenwende verschiedene Phasen durchläuft und deshalb unterschiedliche Arten politischer Interventionen erforderlich sind. Wenn die Entwicklung sektoraler Technologien von der Entstehungs- in die Diffusionsphase übergeht (derzeit im deutschen Nutzfahrzeugsektor der Fall), muss die politische Unterstützung von der Förderung der Entwicklung neuer Technologien auf die Verbreitung dieser Technologien umgestellt werden. Dazu gehört eine ambitioniertere Klimapolitik (z.B. Höhe und Steigerungsrate der CO2-Preise), die mit den Emissionsreduktions- und anderen Klimazielen übereinstimmt, sowie relevante externe Effekte in dieser Phase berücksichtigt (z.B. den Ausbau der öffentlichen Ladeinfrastruktur). Politische Maßnahmen müssen zunehmend die Abschaffung von ICE-Fahrzeugen aus dem allgemeinen Fahrzeugbestand fördern, indem sie kohlenstoffintensive Kraftstoffe bepreisen und/oder den vorhandenen ICE-Fahrzeugbestand regulieren. Wir verwenden einen Ansatz zur vergleichenden Charakterisierung der Stringenz einzelner Instrumente, der es ermöglicht, dynamische Politikmixpfade zu konstruieren.

Wir betonen die Notwendigkeit, aus CO2-intensivenTechnologien auszusteigen und gleichzeitig die Verbreitung neuer emissionsarmer Technologien zu fördern. Politikmixpfade zur Erreichung ambitionierter Klimaziele müssen Instrumente beinhalten, die früher oder später aktiv Druck auf die emissionsintensiven Technologien ausüben, um die Umstellung des Fahrzeugbestands zu beschleunigen. Dies kann durch eine stringente Preisgestaltung, Regulierungen oder durch eine Kombination beider Instrumente erreicht werden. Je weiter sich der Sektor in die Diffusionsphase entwickelt, desto wichtiger wird der Ausstieg aus alten Technologien. Allerdings stoßen die damit verbundenen Maßnahmen in der Regel auf politischen Widerstand, da sie Vermögenswerte (z.B. von Fahrzeugen) verändern, Verhaltensänderungen erzwingen und potenziell regressive sozioökonomische Auswirkungen haben, wenn diese nicht durch vorausschauendes Politikdesign adressiert werden.

Wir identifizieren in einem zweiten Schritt die wichtigsten intertemporalen Herausforderungen der Antriebswende, die beim Design alternativer Politikmixpfade berücksichtigt werden müssen. Insgesamt beschreiben wir sechs zentrale Herausforderungen, die es zu adressieren gilt, um den Wandel zum elektrifizierten Individualverkehr erfolgreich zu gestalten: Klimawirksamkeit, Kosteneffektivität, fiskalische Belastung, Verteilungseffekte, politische Machbarkeit und Governance-Anforderungen. Diese Herausforderungen operationalisieren wir in verschiedenen Komponenten. Dabei stützen wir uns auf Erkenntnisse aus der entsprechenden verkehrspolitischen Literatur. Die formulierten Herausforderungen dienen als ex ante Bewertungskriterien bei unserer iterativen Entwicklung und Bewertung des Status-Quo und alternativer Politikmixpfade.

Wir konzentrieren uns auf klimapolitische Instrumente, die auf drei wichtige Verbraucherentscheidungen wirken, welche die Umstellung auf Elektroautos vorantreiben: das Abwracken von Autos mit Verbrennermotoren, der Kauf neuer Nutzfahrzeuge mit Elektromotor und die Nutzung des bestehenden Fahrzeugbestands (Verbrenner). Der Übergang hin zu weniger Treibhausgasemissionen (THG) erfordert einerseits den Austausch der Bestandsfahrzeugflotte (Verschrottung von Verbrennerfahrzeugen und Einführung neuer BEVs), und andererseits eine veränderte Nutzung des Verbrenner-Fahrzeugbestands. Politische Instrumente können auf diese Dynamik entweder direkt (primärer Effekt) oder indirekt (sekundärer Effekt) einwirken. Sekundäre Effekte können sich auf die erwarteten Kosten und Nutzen der Fahrzeugverwendung beziehen, welche Anreize für Verhaltensänderungen schaffen und somit Kauf- und Anschaffungsentscheidungen beeinflussen. In ähnlicher Weise wirkt sich eine dichtere Ladeinfrastruktur direkt auf die Nutzung des vorhandenen Fahrzeugbestands aus. Aber sie hat auch indirekte Effekte, wie Lern- und Spillover-Effekte, welche die Kaufentscheidungen der Verbrauchenden für BEVs und die Verschrottung von ICE-Fahrzeugen beeinflussen. Außerdem können sekundäre Effekte auch Einfluss auf die Investitionsentscheidungen der Herstellenden bei der Entwicklung neuer Modellgenerationen haben. So können neue Modelle zu Veränderungen bei Preisen und Performance führen, was die Kauf- bzw. Abwrackentscheidungen von Verbrauchenden beeinflusst. Die Entscheidungen der Produzenten werden von den Erwartungen hinsichtlich des Verhaltens von Verbrauchenden, der allgemeinen Marktentwicklung (z.B. Kostenentwicklung von Batterien) sowie von der Glaubwürdigkeit des bestehenden Politikmixpfades beeinflusst. Aufgrund von Marktversagen kann es vorkommen, dass insbesondere die sekundären Effekte nicht vollständig funktionieren und beispielsweise die Kostenwirksamkeit beeinträchtigen, was wiederum zusätzliche Instrumente erforderlich machen könnte. Eine hohe Komplexität von Politikmixpfaden birgt allerdings ein erhöhtes Risiko der Unwirksamkeit beispielsweise wegen unerwarteter negativer Folgen und der Notwendigkeit zur häufigen (fehleranfälligen) Anpassungen des Instrumentenmixes durch politische Entscheidungstragende. Deshalb muss ein dynamisches Design das richtige Gleichgewicht zwischen der Behebung von Marktversagen, den Herausforderungen der politischen Umsetzbarkeit und geringer Komplexität des Politikmixpfades finden. Abbildung 1 zeigt die wichtigsten Verbrauchendenentscheidungen sowie korrespondierende Instrumente und potenzielle Marktversagen.

Abbildung 1: Die Antriebswende wird hauptsächlich durch die Entscheidungen der Verbraucher*innen bestimmt, (a) bestehende Fahrzeuge zu verschrotten, (b) neue (oder gebrauchte) BEVs oder ICE-Fahrzeuge (oder überhaupt keine neuen Fahrzeuge) zu kaufen und (c) im Falle von ICE-Fahrzeugen den vorhandenen CO2-intensiven Fahrzeugbestand zu nutzen. Diese Entscheidungen können verschiedenen Marktversagen unterliegen (sowie anderen Herausforderungen, die hier nicht behandelt werden). Verschiedene Instrumente beeinflussen unterschiedliche Entscheidungen und die damit verbundenen Marktversagen. Es ist zu beachten, dass die Entscheidungen in Wechselwirkung stehen (z.B. werden Abwrackung und Kauf von den erwarteten Kosten und Vorteilen der Nutzung von Neufahrzeugen beeinflusst), sodass Instrumente, die sich auf eine Art von Entscheidung auswirken, indirekt auch andere Entscheidungen beeinflussen können. Quelle: Eigene Darstellung

Wir verwenden unseren Ansatz, um die Stringenz von Politikinstrumenten in der Zeit über verschiedene zukünftige Politikmixpfade hinweg zu vergleichen. Dafür rekonstruieren wir zunächst den Status-Quo des Politikmixpfads für Deutschland. Dafür identifizieren wir zunächst die Hauptbestandteile des aktuellen Politikmixpfades der Antriebswende in Deutschland unter Berücksichtigung der „Fit-for-55“-Vorschläge der EU-Kommission. Wir stellen die Stringenz jedes Politikinstruments im Zeitverlauf so dar, dass die verschiedenen Politikmixpfade vergleichbar sind.

Die vorhandene Literatur und unsere qualitative Bewertung deuten darauf hin, dass der Status-Quo-Politikmixpfad in Deutschland höchstwahrscheinlich nicht ausreichend ist, um die THG- und BEV-Bestandsziele für den Verkehrssektor bis 2030 zu erreichen. Der derzeitige Politikmixpfad ist nicht geeignet, die erforderlichen nächsten Schritte der Antriebswende zu unterstützen. Der derzeitige Politikmixpfad stützt sich vor allem auf Subventionen, die zu gesteigerter Marktakzeptanz von BEVs führen. Sich weiterhin auf diesen Politikmixpfad für die Antriebswende zu verlassen, wäre jedoch aus fiskalischer Sicht kostspielig. Das derzeitige Niveau und die Entwicklung des deutschen CO2-Preises für Kraftstoffe sowie die europäischen CO2–Intensitätsstandards für leichte Nutzfahrzeuge sind nicht ambitioniert genug. Wenn diese nicht erhöht und/oder reformiert werden, ist es sehr unwahrscheinlich, dass die sektoralen THG-Ziele bis 2030 erreicht werden. 

Wir schlagen drei alternative Politikmixpfade vor, die das Erreichen der THG- und BEV-Bestandsziele für 2030 ermöglichen sollen und bewerten diese qualitativ. Wir bezeichnen diese Politikmixpfade als „CO2-Bepreisung von Kraftstoffen (Fokus: CO2-Preise Kraftstoffe)“, „CO2-Bepreisung des Fahrzeugbestands (Fokus: Fahrzeugbestand)“ und „sequentielle CO2-Bepreisung von Bestand und Kraftstoffen (Mix)“. Die Politikmixpfade gehen von identischen THG-Minderungs- und BEV-Bestands-Zielen bis 2030 und von identischen Unsicherheiten hinsichtlich der Kostenentwicklung von BEVs und ICE-Fahrzeugen aus. Sie unterscheiden sich allerdings hinsichtlich der Instrumente zur Erreichung der THG-Ziele. Die Konstruktion der Politikmixpfade reflektiert teilweise stilisierte Positionen in der politischen Debatte. Die untersuchten Pfade zielen darauf ab, die verschiedenen Bewertungskriterien (z.B. Kostenwirksamkeit, politische Umsetzbarkeit) vor dem Hintergrund der verfügbaren verkehrspolitischen und ökonomischen Literatur möglichst gut zu erfüllen.

Die Politikmixpfade unterscheiden sich hinsichtlich ihres Schwerpunkts und des Zeitpunktes des Einsatzes von Preisinstrumenten für THG in Kraftstoffen oder THG-Intensitäten neuer und bestehender Fahrzeugtechnologien. Ihnen ist gemein, dass sie primär Preisinstrumente und nicht direkte Regulierungsmaßnahmen als Kerninstrument einsetzen. Preise haben den Vorteil, dass sie direkte wirtschaftliche Anreize für Verhaltensänderungen bei Abwrack-, Kauf- und Nutzungsentscheidungen setzen und gleichzeitig Flexibilität bei der Politikgestaltung (z.B. Differenzierung der Malus-Zahlungen nach THG-Intensität) und den Entscheidungen von Herstellenden und Verbrauchenden von Fahrzeugen bieten. Außerdem führen sie zu Mehreinnahmen, so dass jeder alternative Politikmixpfad eine deutlich geringere fiskalische Belastung impliziert als der Status-Quo-Politikmix, in welchem die Hauptkosten mit der Bereitstellung der Infrastruktur verbunden sind.

Jeder der alternativen Pfade birgt unterschiedliche Risiken und geht unterschiedliche Kompromisse ein, um den verschiedenen Herausforderungen der Antriebswende möglichst gerecht zu werden. Die wichtigsten Gestaltungsherausforderungen und Risiken für die Politikmixpfade sind im Einzelnen:

Der Politikmixpfad „CO2-Bepreisung von Kraftstoffen“ stützt sich fast ausschließlich auf die CO2-Bepreisung von Kraftstoffen. Er sieht eine sofortige und erhebliche Preiserhöhung für Benzin und Diesel vor, auf die kontinuierlich weitere Preiserhöhungen folgen. So werden CO2-Emissionen internalisiert und die Nutzung und der Kauf von ICE-Fahrzeugen reduziert.  Zu Beginn werden das Abwracken von ICE-Fahrzeugen und die Umstellung auf BEVs noch direkt gefördert. Diese Subventionen für den Kauf von BEVs und die Ladeinfrastruktur werden allerdings schnell abgebaut und die europäischen CO2-Flottengrenzwerte rücken in den Hintergrund (relativ geringe Stringenz im Vergleich zu anderen Instrumenten). Dieser Weg birgt ein erhebliches Risiko politischer Rückschläge, wenn aufgrund geringer Preiselastizitäten sehr hohe CO2-Preise erforderlich sind, um die angestrebten Emissionsreduzierungen zu erreichen und eine progressive Rückerstattung von CO2-Preiseinnahmen nicht ausreichend Unterstützung in der Bevölkerung generieren kann. Eine solche Gegenreaktion könnte zu einer Lockerung der THG-Reduktionsziele (oder zu Eingriffen in die Bepreisung) führen und damit die Umweltwirksamkeit untergraben. Die derzeitige Energiepreiskrise verdeutlicht, dass die politische Akzeptanz für stark und schnell ansteigende Preise für fossile Brennstoffe im Moment begrenzt ist. Darüber hinaus nimmt die Designlogik des Pfades ein begrenztes Ausmaß zusätzlicher Marktherausforderungen, wie beispielweise den externen Effekten des elektrischen Ladenetzes, Kurzfristdenken der Verbrauchenden und „Learning by Doing“-Effekten an. Wenn diese Effekte in signifikantem Umfang auftreten und ihnen nicht ausreichend durch ergänzende Maßnahmen entgegengewirkt wird, werden sie die intertemporale Kostenwirksamkeit dieses Pfades beeinträchtigen. Das tatsächliche Ausmaß dieser Marktversagen ist jedoch ungewiss. 

Der Politikmixpfad „CO2-Bepreisung des Fahrzeugbestands“ konzentriert sich auf politische Maßnahmen, die sich direkt auf Kauf- und Abwrackentscheidungen von ICE-Fahrzeugen auswirken, wobei die CO2-Bepreisung von Kraftstoffen nur eine begrenzte Rolle spielt. Dieser Pfad sieht a) die schrittweise Einführung eines immer strengeren Null-Emissions-Fahrzeug-Mandats, b) ein ergänzendes Bonus-Malus-System für den Kauf von Neufahrzeugen zur Abmilderung von Verlagerungseffekten des Null-Emissions-Mandats, c) einen zunehmenden Malus (jährliche Kfz-Steuer) auf bestehende ICE-Fahrzeuge, um diese im Laufe der Zeit aus dem Bestand zu drängen, sowie d) die Förderung der Ladeinfrastruktur für Elektrofahrzeuge vor. Eine geringe CO2-Bepreisung spielt eine ergänzende Rolle bei der Verringerung der Nutzung der bestehenden ICE-Fahrzeugflotte. Allerdings wird dieses Instrument im Vergleich zu den anderen Pfaden nicht intensiv genutzt. Dieser Pfad steht vor erheblichen Herausforderungen, um eine dynamische Kostenwirksamkeit zu erreichen. Es erfordert eine korrekte Kalibrierung und wiederholte dynamische Anpassungen eines breiten Spektrums politischer Instrumente, was genaue Informationen und häufige Reformbeschlüsse seitens der politischen Entscheidungstragenden voraussetzt. Während die Instrumente, die auf Abwrack- und Kaufentscheidungen abzielen, mehrere relevante Marktversagen internalisieren können, besteht ihr Hauptzweck in der Reduzierung der Emissionen. Die Verteilungseffekte sind höchst ungewiss.

Der Pfad „sequentielle CO2-Bepreisung von Bestand und Kraftstoffen“ versucht die wichtigsten Nachteile, die mit den beiden anderen Politikmixpfaden verbunden sind, zu verringern. Dafür wird ein zunächst moderater CO2-Preis, der im Laufe der Zeit deutlich ansteigt, gezielt mit ergänzenden Instrumenten kombiniert, die zunächst Marktversagen und regulatorische Herausforderungen angehen und dann im Laufe der Zeit auslaufen. Dieser Pfad folgt der Designlogik des Sequenzierens, welche mit einem anfänglich moderat ansteigenden Preispfad für Kraftstoffe beginnt, um die politische Umsetzbarkeit zu verbessern. Danach steigt der CO2-Preis relativ zügig an und wird zum Kerninstrument des Politikmixpfads. Ergänzende Instrumente zielen darauf ab, spezifische Marktversagen zu beheben und die Verbreitung von BEV-Fahrzeugen in der Frühphase der Transformation durch verschiedene politische Instrumente (statt durch ein einziges) zu fördern. Dabei handelt es sich in erster Linie um einen Bonus-Malus auf den Kauf von Neufahrzeugen, welcher das Kurzfristdenken von Verbrauchenden und die externen Effekte des „Learning by Doing“ adressieren soll. Außerdem wird anfänglich die öffentliche BEV-Ladeinfrastruktur aufgrund potenzieller Netzwerkeffekte gefördert. Die Relevanz begleitender Maßnahmen nimmt ab, wenn zusätzliche Marktversagen in den fortgeschrittenen Phasen des Umstiegs auf BEV-Fahrzeuge an Bedeutung verlieren und der CO2-Preis steigt. Das zentrale Risiko dieses Pfades ist die anfänglich geringe Umweltwirksamkeit, insbesondere der anfänglich langsame Nutzungsrückgang der bestehenden ICE-Fahrzeugflotte.

Unsere Bewertung deutet darauf hin, dass die Kombination von einem kraftstofforientierten CO2-Preis mit ergänzenden Instrumenten zur Überwindung von vorübergehenden Marktversagen die dynamische Kostenwirksamkeit verbessert und wahrscheinlich auch die politische Umsetzbarkeit erhöht. Wir kommen zu dem Ergebnis, dass diese Kombination, die auf das Ausmaß und den Zeitpunkt von Marktversagen abgestimmt ist, wahrscheinlich die Wirksamkeit gegenüber einem alleinigen hohen CO2-Preis erhöht, abhängig von dem (unbekannten) Ausmaß des Marktversagens.

Wir argumentieren, dass neben dem Marktversagen auch die politische Umsetzbarkeit eine wichtige Rolle bei der Ausgestaltung der Politikmixpfade spielt. Die Sequenzierungslogik kombiniert Instrumente mit größerem Rückhalt in der Bevölkerung, um BEV-Kaufentscheidungen voranzutreiben, mit weniger akzeptierten Instrumenten, die auf Nutzungs- und Abwrackentscheidungen abzielen. Dieser Ansatz zielt darauf ab, die Akzeptanz von umstritteneren politischen Reformen zu erhöhen, insbesondere die anfängliche deutliche Erhöhung der CO2-Preise. Wir argumentieren, dass die Kombination von unterstützenden Instrumenten in naher Zukunft eine schrittweise Erhöhung der CO2-Preise ermöglicht. Außerdem trägt dies dazu bei, die Akzeptanz durch Gewöhnung und Kompensationsmaßnahmen zu erhöhen. Gleichzeitig werden wahrscheinlich die kurzfristig regressiven Verteilungseffekte abgemildert. Dementsprechend ergeben sich Wohlfahrtsvorteile aus der Gestaltung eines politisch umsetzbaren Weges, da die Umsetzung einer ehrgeizigen Klimapolitik einen größeren Nutzen bringt als die Verfolgung der kostenwirksamsten Option, die mangels politischer Unterstützung nicht umgesetzt werden kann. Eine große Herausforderung bei diesem Ansatz besteht darin, empirisch korrekt zu bestimmen, welche Politikmixpfad-Optionen mit welcher Instrumenten-Stringenz umsetzbar sind, da dies von zahlreichen und höchst unsicheren Einflussfaktoren abhängig ist.

Wir identifizieren die aktuell wichtigsten Ungewissheiten und Lücken in der bestehenden Forschung, die wichtige Bereiche für weitere Forschung darstellen. Weitere Forschungsarbeiten sind erforderlich, um die Konstruktion und Bewertung politischer Pfade im Bereich des motorisierten Individualverkehrs (und in anderen Sektoren) weiterzuentwickeln. Erstens sind ex-post- und ex-ante-Folgenabschätzungen für frühere und künftige Einzelinstrumente und Politikmixpfade erforderlich, um Ungewissheiten zu beseitigen, beispielsweise in Bezug auf die Umweltwirksamkeit, das Potenzial für die Beseitigung von Marktversagen oder das Ausmaß der Verteilungswirkungen. Zweitens sollte das dynamische Design und die Governance von Politikmixen durch die Kombination konzeptioneller und empirischer Arbeiten weiterentwickelt und in künftige Modellierungsarbeiten integriert werden. Schließlich muss das Verständnis der Dynamik bei der Umsetzung klimapolitischer Maßnahmen und Feedbackmechanismen im Laufe der Zeit verbessert werden, da hier erhebliche Ungewissheiten bestehen. Solidere Forschung in diesen Bereichen würde dazu beitragen, das Risiko von Governancefehlern bei der Gestaltung und Kalibrierung ambitionierter klimapolitischer Politikmixpfade zu minimieren.

Dieser Ariadne-Hintergrund bietet einen analytischen Rahmen, schlägt ex ante Politikmixpfade für die Antriebswende im deutschen Sektor der leichten Nutzfahrzeuge vor und bewertet diese. Wir hoffen, dass er als Anregung für ähnliche Analysen in anderen Sektoren dient. Die Qualität und die Verfügbarkeit von Daten sowohl für die ex-ante Modellierung als auch für die empirische ex post Analyse einzelner Instrumente und vollständiger Politikmixpfade unterliegt noch signifikanten Einschränkungen. Diese Unklarheiten ergeben sich zum Teil daraus, dass die derzeitigen Modelle viele der Herausforderungen und Überlegungen, die wir in unserem Ansatz hervorheben, nicht berücksichtigen. Außerdem bieten empirische Analysen nur begrenzte Einblicke in das genaue Ausmaß der externen Effekte und der Preiselastizitäten von Politikinstrumenten innerhalb eines Politikmixpfades. Daher betonen wir die Wichtigkeit der Zusammenarbeit verschiedener Fachleute, wie zum Beispiel Modellierende, Ökonometrikerinnen und -metriker sowie Politikforschende, aber auch von Praktizierende etwa in Ministerien und Unternehmen sowie die Bevölkerung, für eine umfassende und systematische Analyse der Politikmixpfade für die Antriebs- und Mobilitätswende und Transformationen zu Emissionsneutralität in anderen Sektoren. Wir hoffen, dass unser Ansatz Erkenntnisse aus verschiedenen akademischen Disziplinen (z.B. Ingenieurwesen, Wirtschaftswissenschaften, Politikwissenschaft) integrieren und eine Brücke zwischen verschiedenen „Communities“ (z.B. Wissenschaft, angewandten Politikanalysierende, politische Entscheidungstragende, der Öffentlichkeit) schlagen kann und dazu beiträgt, ähnliche Analysen klimapolitischer Politikmixpfade in anderen Sektoren und Regionen anzuregen.

1. Einleitung

Die Umsetzung und Reform ambitionierter politischer Instrumente ist der Schlüssel zur Erreichung der Klimaschutzziele in Deutschland. Im Einklang mit dem Pariser Abkommen haben sich die Europäische Union und Deutschland verpflichtet, bis 2050 bzw. 2045 THG-Neutralität zu erreichen. Das deutsche Klimaschutzgesetz sieht ehrgeizige Ziele für die Verringerung der THG-Emissionen in allen Sektoren vor, wobei die Emissionen im Verkehrssektor bis 2030 um 40% unter das Niveau von 2020 gesenkt werden sollen (85 Mio. tCO2). Ein von der deutschen Regierung in Auftrag gegebener Emissionsprognosebericht kommt zu dem Ergebnis, dass das Ziel für den Verkehrssektor für 2030 um etwa 50% verfehlt werden wird (prognostizierte Emissionen im Jahr 2030: 126 Mio. tCO2, Sektorziel des Klimaschutzgesetzes: 85 Mio. tCO2) (Repenning et al. 2021). Die neue Regierung hat sich außerdem das Ziel gesetzt, bis 2030 15 Mio. BEVs in Deutschland auf Straßen zu bringen (Scholz et al. 2021). Was hierbei fehlt, ist eine strategische Diskussion über die Gestaltung verschiedener dynamischer Klimapolitikmixpfade, die diese anspruchsvollen Ziele erreichen können. Es muss sich mit der Frage befasst werden, wie das Zusammenspiel verschiedener Instrumente mit unterschiedlichen Schwerpunkten im Laufe der Zeit das Erreichen von THG-Reduktionen und schließlich Klimaneutralität bis 2045 erreichen kann. Außerdem müssen verschiedene Herausforderungen im Zusammenhang mit der Dekarbonisierung des Verkehrssektors (u.a. Verteilungsfragen, politische Fragen, Verwaltungsschwierigkeiten) erfolgreich adressiert werden.  

Dieser Bericht stellt einen konzeptionellen Ansatz für die ex-ante Konstruktion und qualitative Bewertung klimapolitischer Politikmixpfade vor. Fortschritte bei der Analyse einzelner klimapolitischer Instrumente und von Politikmixpfaden wurden in der Modellierung von Energiesystemen (Koller et al. 2020), in konzeptionellen Arbeiten (Axsen et al. 2020, Bhardwaj et al. 2020) und in empirischen ex-post Analysen (Koch et al. 2019; Anderson und Sallee 2016) erzielt. Politikwissenschaftliche und innovationswissenschaftliche Analysen bieten verschiedene Konzepte zur Gestaltung von Politikmixpfaden (Del Rio 2014; Howlett und Del Rio 2015), zur Verbesserung ihrer Charakteristika (Rogge und Reichardt 2016) und deren zeitlichen Entwicklung (Meckling et al. 2017, Pahle et al. 2019). Eine Konzeptualisierung dynamischer klimapolitischer Pfade, die Erkenntnisse aus ingenieur-, wirtschafts- und politikwissenschaftlichen Perspektiven integrieren kann, fehlt jedoch noch.

Dieser Bericht zielt darauf ab, Konzepte und Bewertungsmethoden für klimapolitische Instrumentenmix-Pfade interdisziplinär besser zu integrieren. Unser Ansatz soll dazu beitragen, eine gemeinsame Sprache zwischen verschiedenen Gemeinschaften und Perspektiven zu etablieren, um den Austausch zu erleichtern. Dazu gehören nicht nur verschiedene akademische Disziplinen (z.B. Ingenieurwesen, Wirtschaftswissenschaften, Politikwissenschaft, Rechtsanalyse) und Wissensgemeinschaften (z.B. Modellierende, Sek-torexpert*innen, Klimapolitikanalyst*innen), die sich mit klimapolitischen Analysen befassen, sondern auch politische Entscheidungsträger*innen und Interessensgruppen (z.B. Ministerialbeamt*innen, Politiker*innen, Unternehmen, Nichtregierungsorganisationen). Auf diese Weise sollen präzise (und dennoch ausreichend allgemeine) Aussagen über die Gestaltung und Bewertung alternativer Politikmixpfade gemacht werden, die als Grundlage für die politische Entscheidungsfindung auf einer mittleren Analyseebene dienen soll (Edenhofer und Kowarsch 2015). Dafür wird eine Brücke zwischen hochdetaillierter Sektor-Expertise und einer breit angelegten Generalistenperspektive geschlagen. Unser Ziel ist es, diesen Ansatz in zukünftigen Analysen weiterzuentwickeln, indem wir ihn enger mit quantitativen Modellierungen, die speziell für die Bewertung alternativer Politikmixpfade entwickelt wurden, mit rechtlichen Analysen und über relevante Sektoren hinweg integrieren.

Ein grundlegender Gedanke unseres Ansatzes ist, dass sich klimapolitische Maßnahmen über die Zeit weiterentwickeln und verändern müssen. Der technologische Wandel in einem Sektor durchläuft verschiedene Phasen: Entstehung, Verbreitung und Sättigung (oder Neukonfiguration) von emissionsarmen Technologien, womit Verhaltensänderungen und normative, politische, rechtliche, wirtschaftliche und geschäftliche Veränderungen verbunden sind. Forschende haben argumentiert, dass Politikmixpfade entwickelt werden müssen, welche die intertemporalen Herausforderungen bewältigen können und die mit jeder dieser Phasen verbunden sind. Dadurch wird ermöglicht, dass die komplexen Phasen innerhalb der wenig verbleibenden Zeit zur Null-Emissions-Wende durchlaufen werden können (Kivimaa und Kern 2016; Kivimaa et al. 2019; Köhler et al. 2019).

Aktuelle politische Maßnahmen konzentrieren sich darauf, neue kohlenstoffarme Technologien dabei zu unterstützen, sich auf einem wettbewerbsfähigen Markt durchzusetzen. Aufstrebende nachhaltige Technologien sind oft nicht wettbewerbsfähig, z.B. aufgrund von externen Lerneffekten und dem Widerstand von Interessensgruppen (z.B. ICE-Fahrzeughersteller) gegen regulatorische Änderungen. Die Literatur befasst sich hauptsächlich mit dem Potenzial und der Entwicklung von Nischentechnologien, die hochskaliert werden können (Köhler et al. 2019). Politische Entscheidungsträger*innen können aufstrebende saubere Technologien durch Subventionen unterstützen, um die positiven externe Effekte zu internalisieren, und durch die Bepreisung etablierter kohlenstoffintensiver Technologien die negativen externen Effekte internalisieren. Beide politischen Optionen können dazu beitragen, dass grüne Industrien im Laufe der Zeit wettbewerbsfähiger werden. Allerdings ist die Bepreisung von Kohlenstoff oder Kraftstoff oft umstritten, wenn keine kohlenstoffarmen Alternativen zur Verfügung stehen. Wenn die Verteilungseffekte nicht sorgfältig ausgeglichen werden, wird die „Bestrafung“ bestehender emissionsintensiver Kapitalbestände (ICE-Fahrzeuge, Gas- oder Ölkessel zum Heizen, Kohlekraftwerke usw.) und die Einschränkung der Erschwinglichkeit damit verbundener Dienstleistungen aufgrund der regressiven Effekte für untere Einkommensgruppen, politischen Widerstand hervorrufen. Daher bleiben die CO2-Preise in den Anfangsphasen des Übergangs meist niedrig, während andere Instrumente, wie gezielte Subventionen und Emissionsstandards, in größerem Umfang eingesetzt werden, um Marktnischen für kohlenstoffarme Optionen zu schaffen.

In Deutschland geht der Netto-Nullemissionen-Wandel in verschiedenen Sektoren in unterschiedliche Phasen über, was Anpassungen der Politikmixpfade erfordert. Wir gehen davon aus, dass der Verkehrssektor (ähnlich wie der Gebäudesektor) sich im Übergang von der Entstehungsphase in die Diffusionsphase befindet (der Energiesektor ist z.B. bereits weiter fortgeschritten). Alternative kohlenstoffarme Technologien wie BEVs werden zu geringeren Kosten immer breiter verfügbar. In dieser Phase besteht ein umwelt- und kostenwirksamer Politikmixpfad darin, nicht nur die Entstehung und den Ausbau sauberer Alternativen zu unterstützen, sondern auch aktiv Druck auf bestehende umweltschädliche Technologien auszuüben, um diese zu verdrängen (Kivimaa und Kern 2016). Dies könnte durch die Einführung höherer CO2-Preise erreicht werden, die den Kauf und die Nutzung umweltschädlicher Technologien verteuern, oder durch strenge Vorschriften, die umweltschädliche Technologien aktiv auslaufen lassen.

Um ambitionierte THG-Minderungsziele zu erreichen, sind im Laufe der Zeit immer stringentere Klimainstrumente erforderlich. Wenn einige Arten von politischen Instrumenten, z.B. die Bepreisung von Kohlenstoffkraftstoffen, mit geringerer Stringenz umgesetzt werden, müssen andere mit höherer Stringenz eingesetzt werden, um das Erreichen der Ziele zu gewährleisten. Abbildung 1 veranschaulicht drei Politikmixpfade, die in der klimapolitischen Diskussion häufig besprochen werden, wie z.B. in der Folgenabschätzung der EU-Kommission zur Vorbereitung der Green-Deal-Entscheidungen der EU (EU-Kommission 2020, siehe auch Knodt et al. 2020). Ein „Bepreisungs“-Pfad setzt vor allem auf kraftstoff-orientierte CO2-Preise, ein „Regulatorischer“-Pfad nutzt vor allem Regulierung und Subventionen, während der „Mix“-Pfad alle Instrumente kombiniert. Wir verwenden diese Ansätze, die häufig in der politischen Debatte diskutiert werden, um alternative Politikmixpfade für den deutschen Verkehrssektor und insbesondere für den Wandel im motorisierten Individualverkehr zu entwickeln.

Abbildung 2: Illustrative klimapolitische Politikmixpfade, wenn der Anteil der Null-Emissions-Technologien (hier BEVs dunkelgraue S-Kurve) im Bestand steigt und der Anteil der umweltschädlichen Technologien (hier ICE-Fahrzeuge, hellgraue S-Kurve) sinkt. Quelle: Eigene Darstellung

Der Ansatz für die Entwicklung und Bewertung politischer Mixpfade in diesem Bericht verbindet Schwierigkeiten des technologischen Wandels zu Netto-Nullemissionen mit sektorspezifischen Herausforderungen in den Bereichen Wirtschaft, Politik und Governance. Er geht wie folgt vor: (1) Zunächst charakterisieren wir die aktuelle Phase des technologischen Wandels im analysierten Sektor – in dieser Studie der Straßenverkehr – auf der Grundlage verfügbarer Modelle und anderer relevanter Daten. (2) Zweitens versuchen wir, auf Grundlage der akademischen und politikberatenden Literatur sowie des klimapolitischen Diskurses die wichtigsten sektoralen Herausforderungen zu antizipieren und zu charakterisieren, die für künftige Phasen des technologischen Wandels relevant sind. (3) Anschließend bewerten wir, wie der derzeitige Status Quo Politikmixpfad die identifizierten intertemporalen Herausforderungen in diesem Sektor bewältigt. (4) Schließlich konstruieren wir alternative Politikmixpfade auf Grundlage von der politischen Debatte, akademischer und politikberatender Literatur, wobei wir einen Politikmix-„Patching“-Ansatz (Howlett und Rayner 2013) verfolgen (Drift, Umgestaltung, Erweiterung und Einstellung von Instrumenten). Damit wollen wir Optionen aufzeigen und bewerten, wie der aktuelle Politikmixpfad weiterentwickelt werden kann, um den intertemporalen Herausforderungen effektiver zu begegnen. Diese alternativen Politikmixpfade sind nicht festgeschrieben, sondern sollen als Informationsgrundlage für verschiedene Beratungsprozesse dienen, wie der Beratungen politischer Entscheidungsträger*innen, Bürgerinitiativen und Diskussionen von Expert*innen in verschiedenen Sektoren und regionalen Kontexten.

Wir verwenden Instrumentenstringenz als einen konzeptionellen, vergleichenden Ansatz, der die verschiedenen Sequenzierungslogiken innerhalb und zwischen den Pfaden darstellt.  Die Stringenz eines Instruments bezieht sich auf das Maß an Umweltambitionen in der Kalibrierung eines politischen Instruments, z.B. ist ein hoher Kohlen-(Kraftstoff)Preis stringenter als ein niedriger. Wir stellen sicher, dass die Metriken für die Instrumentenstringenz über die verschiedenen Pfade hinweg konsistent sind, damit die Gestaltungslogiken verglichen werden können. Dies bezieht sich auf die Skalierung der verschiedenen Instrumente innerhalb eines Pfads im Laufe der Zeit und auf die verschiedenen Gestaltungslogiken über die verschiedenen Pfade hinweg. So gilt beispielsweise die maximale Stringenz (100%) für den Politikmixpfad „CO2-Bepreisung von Kraftstoffen“, der sich für die Antriebswende stark auf dieses Instrument stützt. Die Verwendung eines CO2-Preises auf den anderen Pfaden wird auf der gleichen Stringenz-Skala dargestellt, um zu zeigen, dass das Instrument dort nicht dieselbe Höhe erreicht und erst im Laufe der Zeit ansteigt.

Wir testen unseren Ansatz, indem wir ihn auf die Emissionsminderung im Sektor für leichte Nutzfahrzeuge in Deutschland anwenden. Ein praxisnaher Ansatz für die Auswertung von klimapolitischen Instrumentenmixen muss seine Nützlichkeit durch die Anwendung auf einen bestimmten Sektor unter Beweis stellen, sonst besteht die Gefahr, dass der Ansatz zu allgemein und oberflächlich bleibt. Wir konzentrieren uns auf leichte Nutzfahrzeuge aufgrund ihrer zentralen Bedeutung für die Transformation des deutschen Verkehrssektors. Insbesondere konzentrieren wir uns auf den Ausbau von BEVs, die zurzeit sehr vielversprechend in Bezug auf das erwartete Emissionsreduktionspotenzial und deren Kosten sind (Koller et al. 2021). Wir sind uns bewusst, dass andere Reduktionsoptionen (Verkehrsverlagerung, Verkehrsvermeidung) für die Dekarbonisierung des Verkehrssektors wichtig sind, beschränken die Analyse allerdings um sie überschaubar zu halten.

Wir betrachten Politikmixpfade, die eine THG-Reduktion der leichten Nutzfahrzeuge im Einklang mit den THG-Reduktions- und BEV-Einsatzzielen für den Verkehrssektor im Jahr 2030 ermöglichen. Wir erörtern die Risiken, wenn die THG-Ziele durch die verschiedenen Pfade verfehlt werden: unser Leitprinzip ist der Anspruch, Pfade zu betrachten, die dieselben notwendigen Emissionsreduktionen versprechen und erzielen können (identische Umweltwirksamkeit, um Vergleichbarkeit zu gewährleisten). Unser Ziel ist es zu ermitteln, wie die einzelnen Pfade die Herausforderungen und Hauptrisiken des technologischen Wandels des Sektors angehen, um Zielkonflikte zu identifizieren, die bei der Wahl zwischen den politischen Pfaden überwältigt werden müssen. Dabei ermitteln wir auch mehrere Bereiche, in denen Ungewissheiten oder Wissenslücken bestehen, welche die Grundlage für künftige Forschungsarbeiten bilden sollten.

Der Bericht geht wie folgt vor: Zunächst charakterisieren wir den technologischen Wandel im Sektor für leichte Nutzfahrzeuge in Deutschland (Abschnitt 2). Anschließend bewerten wir die zu erwartenden Herausforderungen, die für die politische Gestaltung der Antriebswende in Deutschland relevant sind (Abschnitt 3). Daraufhin illustrieren und bewerten wir den Status quo Politikmixpfad unter Einbeziehung der „Fit-for-55“-Vorschläge der EU-Kommission (Abschnitt 4). Abschnitt 5 konstruiert, bewertet und vergleicht drei alternative zukünftige Politikmixpfade. Abschnitt 6 schließt den Bericht mit finalen Anmerkungen ab.

Wir bewerten den Stand und die erwarteten Trends und Ungewissheiten im Wandel zu Netto-Null-Emissionen im deutschen Nutzfahrzeugsektor. Dies wird uns helfen, die wichtigsten politischen Herausforderungen für diese und die folgenden Phasen des Wandels zu definieren (Abschnitt 3) und zu bewerten, wie der aktuelle Politikmixpfad diesen Herausforderungen gewachsen ist und die Antriebswende sowohl jetzt als auch in naher Zukunft unterstützen kann (Abschnitt 4).

Abbildung 3: Monatliche Zulassungen von BEVs in Deutschland (Daten des KBA 2021). Quelle: Eigene Darstellung
Abbildung 4: Kumulative Verbreitung von Elektrofahrzeugen in Deutschland (Daten von KBA 2021). Quelle: Eigene Darstellung

Die Verkaufskosten neuer BEVs sind deutlich gesunken und werden voraussichtlich innerhalb eines Jahrzehnts mit denen von ICE-Fahrzeugen gleichziehen. BloombergNEF (2021) prognostiziert, dass die Brutto-Verkaufspreise von BEVs in Europa bereits 2027 billiger sein werden als die von ICE-Fahrzeugen. Solche Vorhersagen hängen entscheidend von Annahmen über künftige Kostensenkungen bei Batterien ab. Ressourcenverfügbarkeit und -preise sowie technologische Fortschritte in der Batterietechnologie (z.B. Einsparungen beim Ressourcenbedarf) sind entscheidende Faktoren für diese Kostensenkungen.

Die Lebenszykluskosten sind bereits heute bei vielen BEVs niedriger als bei ICE-Fahrzeugen, und zwar über verschiedene Fahrzeugkategorien hinweg, insbesondere wenn man die aktuellen Fördermaßnahmen berücksichtigt (Agora Verkehrswende 2022). Viele BEVs bieten bereits jetzt niedrigere Gesamtbetriebskosten als ICE-Fahrzeuge, da die Kraftstoffkosten pro Kilometer für Strom niedriger sind als bei fossilen Kraftstoffen. Insgesamt sind die Unterhaltskosten pro Kilometer von BEVs um etwa 40% niedriger als die von ICE-Fahrzeugen (Burnham et al. 2021). Darüber hinaus verringern die derzeitigen Subventionen die Kosten für den Kauf neuer Elektrofahrzeuge (Agora Verkehrswende 2022). Allerdings haben Problemen wie die begrenzte Reichweite, Kurzfristdenken der Verbraucher*innen, hohe Anschaffungskosten, eine begrenzte Besitzdauer für Erstkäufer*innen und die Ungewissheit über zukünftige Wiederverkaufspreise, die Verbreitung von BEVs in der Vergangenheit eher eingeschränkt (Pevec et al. 2019).

Abbildung 5: Kumulative Anzahl an BEVs im Verhältnis zur Gesamtzahl der in Deutschland zugelassenen Fahrzeuge. Im November 2021 betrug der Bestand an PHEV- und BEV zusammen 1,2 Mio. (jeweils 600k). Der Wachstumspfad von BEVs bis 15 Mio. im Jahr 2030 wird zur Veranschaulichung als linear angenommen (Daten von KBA 2021). Quelle: Eigene Darstellung

Der deutsche Markt für BEVs ist in den letzten Jahren rasant gewachsen. Während Deutschland in der Vergangenheit im internationalen Vergleich zu den Nachzüglern gehörte, verzeichnete der deutsche Markt für BEVs in letzter Zeit das größte Wachstum in Europa, mit einem durchschnittlichen BEV-Absatzanteil von 14% im Jahr 2021 (KBA 2022). Der hohe Absatz von BEVs ist wahrscheinlich auf eine größere Reichweite (d.h. neue Modelle oder bestehende Modelle mit größeren Batterien), geänderte Kaufsubventionen (siehe Abschnitt 4.3) und die EU-Normen für die CO2-Intensität der Fahrzeugflotte zurückzuführen (Agora Verkehrswende 2022). Eine ökonometrische Analyse der einzelnen Effekte dieser und anderer Faktoren liegt unseres Wissens jedoch nicht vor. Abbildungen 2 und 3 zeigen die monatlichen und kumulativen Zulassungen von BEVs und PHEVs.

Die öffentliche Ladeinfrastruktur wurde in den letzten Jahren erheblich ausgebaut.  Im Januar 2022 waren ~52.000 öffentliche Ladestationen in Betrieb, darunter ~44.000 Standardladestationen und ~8.000 Schnellladestationen (Bundesnetzagentur 2022). Bei den derzeitigen Ausbauraten (Hochrechnung der Raten der letzten 12 Monate) werden bis 2030 rund 180.000 Ladestationen installiert sein. Um das neue Koalitionsziel von 1 Mio. öffentlichen Ladestationen bis 2030 zu erreichen, müssen im Durchschnitt fast 10.000 öffentliche Ladestationen bpro Monat installiert werden (Abbildung 6). Es besteht eine gewisse Ungewissheit darüber, wie viele Ladestationen bis 2030 benötigt werden, wobei Schätzungen bei etwa 1:10 für städtische Gebiete und bei etwa 1:20 für vorstädtische Gebiete liegen (Nicholas und Wappelhorst 2020). Es gibt auch eine Debatte darüber, wie lange der Staat die Installation subventionieren sollte, bevor die Marktakteure dies übernehmen. Ungeachtet dieser Ungewissheiten sind die derzeit beobachteten Ausbauraten eher niedrig.

Die Kosten für die öffentliche Ladeinfrastruktur sind relativ konstant geblieben. Während die Kosten für Elektrofahrzeuge weiter gesunken sind, sind die Kosten für die öffentliche Ladeinfrastruktur konstant geblieben oder in einigen Fällen sogar gestiegen (neue Designs von Schnellladegeräten). So belaufen sich die Gesamtkosten (Material und Arbeit) für ein 150-kW-Schnellladegerät für die öffentliche Nutzung derzeit auf etwa 103.000 US-Dollar. Bis 2030 werden diese nur auf 100.000 US-Dollar sinken (Bauer et al. 2021), was teilweise auf die steigenden Arbeitskosten zurückzuführen ist. Andere Untersuchungen sind optimistischer bezüglich des Potenzials für Kostensenkungen der Schnellladeinfrastruktur (Funke et al. 2019).

Abbildung 6: Historische Entwicklung und 2030-Ziel für öffentliche Ladeinfrastruktur. Quelle: Eigene Darstellung

Was die Phasen des technologischen Wandels betrifft, so befindet sich der leichte Nutzfahrzeugsektor in Deutschland derzeit in der frühen Diffusionsphase. Trotz des jüngsten Anstiegs des Marktanteils von Elektrofahrzeugen beträgt der kumulative Anteil im Vergleich zur Anzahl der in Deutschland zugelassenen Fahrzeuge (48,5 Mio.) immer noch weniger als 2% (Abbildung 4). BEVs fangen gerade erst an, mit ICE-Fahrzeugen in Bezug auf Kosten und Komfort (z.B. Verfügbarkeit von Ladeinfrastruktur) wettbewerbsfähig zu werden.

Die stärkere Verbreitung von BEVs ist der Schlüssel zur Erreichung der THG- und BEV-Einführungsziele für 2030. Gimbert (2021) geht beispielsweise davon aus, dass 60% der Neuzulassungen bis 2025 und 95% bis 2030 für BEVs sein müssen, um die THG-Ziele für 2030 zu erreichen. Im Vergleich zur vorherigen Regierung, die 7-10 Mio. BEVs bis 2030 anstrebte, beabsichtigt die neue Regierung 15 Mio. BEVs bis 2030 auf die Straße zu bringen. Das neue Ziel erfordert einen durchschnittlichen Zuwachs von 130.000 BEVs pro Monat bis zum Jahr 2030 (Schill 2022). Der durchschnittliche Absatz im Jahr 2021 lag bei 29.633 BEVs pro Monat lag (KBA 2022). Auch wenn zu erwarten ist, dass die tatsächliche Akzeptanz eher einer S-förmigen Kurve als einem linearen Trend folgt (Abbildung 6), verdeutlicht dies das beträchtliche Ausmaß der Herausforderung.

Es wird Überraschungen geben, die bei der Gestaltung und Steuerung der Politikmaßnahmen antizipiert werden müssen. In Anbetracht des Umfangs und der Komplexität der Antriebs- und Mobilitätswende im Allgemeinen wird es zu Überraschungen in Bezug auf technologische Entwicklungen, Verhaltensänderungen oder die Leistung von Politikmaßnahmen kommen, darauf sollte die Gestaltung der öffentlichen Politik ausgerichtet sein. Wie werden sich die Kosten eines BEVs angesichts der weltweit steigenden Nachfrage nach den erforderlichen Grundressourcen entwickeln? Werden sich das Materialangebot oder technologische Entwicklungen rasch an die Nachfrage anpassen und sinkende Batteriepreise ermöglichen? Werden Krisen wie die Pandemie oder geopolitische Spannungen die Lieferketten unterbrechen und die Preise in die Höhe treiben? Wie wird sich der Markt für Benzin- und Dieseltankstellen entwickeln, wenn die Zahl der ICE-Fahrzeuge auf den Straßen bis Ende der 2020er Jahre zurückgeht? Werden die abnehmenden Skalenvorteile den Ausstieg aus der Nutzung von ICE-Fahrzeugen beschleunigen? Die Steuerung der Politik muss anpassungsfähig sein, Trends müssen kontinuierlich überwacht werden und der Politikmixpfad angepasst, wenn die Herausforderungen zunehmen (Flachsland et al. 2021). Eine Möglichkeit, solche Unwägbarkeiten in unsere Analyse der Politikmixpfade einzubeziehen, besteht darin, die Möglichkeit sowohl sehr hoher als auch sehr niedriger Kosten für den Umstieg auf BEVs zu berücksichtigen. Die zweite Möglichkeit besteht darin, zu bewerten, wie sich die verschiedenen Politikmixpfade im Hinblick auf die im folgenden Abschnitt genannten Herausforderungen des technologischen Wandels im Nutzfahrzeugsektor verhalten, ungeachtet der erheblichen Ex-ante Ungewissheiten hinsichtlich ihrer Realisierung. Der dritte Weg besteht darin, die Komplexität der Verwaltung (hier einschließlich der Überwachung, Bewertung und Anpassung) der verschiedenen Politikmixpfade zu bewerten.

3. Herausforderungen des Politikmixdesigns und ex-ante-Bewertungskriterien für die Wende im Nutzfahrzeugsektor

In diesem Abschnitt werden die wichtigsten Herausforderungen für das Erreichen der ambitionierten Ziele Deutschlands für die Emissionsreduktion im Straßenverkehr und für BEVs im Jahr 2030 aufgezeigt. Auf der Grundlage einer Überprüfung von wissenschaftlicher Fachliteratur und politischen Papieren (siehe Anhang II) konzentrieren wir uns insbesondere auf die Identifizierung intertemporaler Herausforderungen bei der Transformation des Sektors. Wir werden diese Herausforderungen als Bewertungskriterien für verschiedene Pfadoptionen in den Abschnitten 4 (Ausgangssituation) und 5 (alternative politische Pfade) verwenden.

3.1 Umweltwirksamkeit

Bei der Ausgestaltung der Politikpfade steht die Umweltwirksamkeit im Vordergrund. Um eine positive Wirkung auf die Umwelt zu gewährleisten, verwendet jeder Politikpfad, seiner Gestaltungslogik folgend, eine Kombination von Instrumenten, die in einem Umfang eingesetzt werden, der die Ziele für den Verkehrssektor bis 2030 erreicht. Dies ermöglicht einen Vergleich der verschiedenen Wege im Hinblick auf zuvor formulierte Herausforderungen bei der Gestaltung, da sie alle dasselbe Niveau der THG-Reduzierung erreichen. Dementsprechend wird davon ausgegangen, dass beispielsweise Marktversagen nur die dynamische Kosteneffizienz beeinträchtigt, denn selbst wenn dieses Versagen fortbestehen, sind die Pfade in der Lage, die THG-Vermeidung zu erreichen, wenn auch zu deutlich höheren Kosten (geringe Kostenwirksamkeit).  

Es gibt keinen expliziten Emissionsminderungspfad für den Lkw-Sektor in Deutschland, aber die Anpassung der Emissionen der Lkw-Flotte an das THG-Ziel für den Verkehrssektor für 2030 und das Ziel der THG-Emissionsneutralität für 2045 in Deutschland erfordern einen tiefgreifenden Strukturwandel. Das überarbeitete Bundes-Klimaschutzgesetz (KSG 2021) sieht eine Reduzierung der THG-Emissionen des gesamten Verkehrssektors von 139 MtCO2eq im Jahr 2022 auf 85 MtCO2eq im Jahr 2030 vor (~40% unter dem Wert von 2022), mit linearen jährlichen Reduktionszielen dazwischen. Bis 2045 strebt Deutschland die THG-Emissionsneutralität an, was wir so interpretieren, dass der Bestand an Personenkraftwagen (Pkw) in Deutschland keine CO2 Emissionen verursacht. Auch wenn das KSG kein THG-Ziel für den Pkw-Verkehr vorgibt (der Verkehr umfasst auch schwere Nutzfahrzeuge und andere Verkehrsträger), trägt der Pkw-Verkehr derzeit etwa zwei Drittel zu den gesamten direkten THG-Emissionen des Verkehrs bei und muss daher bis 2030 erheblich reduziert werden. Diese äußerst anspruchsvolle Reihe von THG-Zielen erfordert eine grundlegende Umgestaltung des Sektors. Anders als bei einer Modellierung des Verkehrssystems gehen wir nicht von einem numerischen Ziel für die THG-Emissionen des Fahrzeugsektors aus, da wir eine qualitative Analyse durchführen. Außerdem könnten unterschiedliche politische Wege in verschiedenen Sektoren zu unterschiedlichen optimalen THG-Werten im Sektor der leichten Nutzfahrzeuge führen (abhängig von der Interaktion mit der Emissionssenkung in anderen Sektoren).

Wir konzentrieren uns auf zwei Schlüsseloptionen, um die angestrebten Emissionsminderungen bei leichten Nutzfahrzeugen zu erreichen: Die Erhöhung des Absatzes der BEVs und die Verringerung des ICE-Fahrzeug-Bestands. Mit unserem Fokus auf leichte Nutzfahrzeuge können THG-Emissionsminderungen im Allgemeinen aus fünf zusammenwirkenden Aspekten resultieren: (1) Verringerung der Kohlenstoffintensität von Neuwagen mit Verbrennungsmotoren (d. h. schrittweise Innovationen bei ICE-Fahrzeugen, Verlagerung des Kaufverhaltens hin zu effizienteren Fahrzeugen); (2) Verringerung des THG-Gehalts der von ICE-Fahrzeugen verwendeten Kraftstoffe (z.B. THG-arme Bio- und E-Fuels); (3) Verringerung der Nutzung von ICE-Fahrzeugen durch Verlagerung auf andere Verkehrsträger oder Verringerung der Reisetätigkeit und Fahrzeit; (4) Abwrackung und Export von ICE-Fahrzeugen; und (5) Aufnahme neuer BEVs in die Flotte anstelle von ICE-Fahrzeugen bei gleichzeitiger Dekarbonisierung der Stromerzeugung. In unserer Arbeit konzentrieren wir uns auf die Optionen 4-5, d.h. die Ausweitung des Verkaufs neuer BEVs, die schrittweise Ausmusterung des bestehenden ICE-Fahrzeugbestands und die Reduzierung der Nutzung von ICE-Fahrzeugen. Wir betrachten keine Maßnahmen, die explizit auf die Optionen 1-3 abzielen. Der Grund dafür ist, dass wir (a) erwarten, dass der Großteil der Emissionsreduzierungen aus dem Ausstieg aus dem ICE-Fahrzeugbestand und der Einführung von BEVs resultieren wird, und wir (b) unsere Analyse so einfach und nachvollziehbar wie möglich halten wollen.

3.2 Statische und dynamische Kostenwirksamkeit

Wir verwenden einen weit gefassten Begriff von Kosten. Wir definieren „Kosten“ als die gesellschaftlichen Ressourcen in Form von Opportunitätskosten (z.B. Konsumverzicht), die erforderlich sind, um ein bestimmtes THG-Reduktionsziel im Bereich des motorisierten Individualverkehrs zu erreichen. In einer quantitativen Modellierungsanalyse können verschiedene Kostenindikatoren verwendet werden (z.B. die Gesamtausgaben für das Verkehrssystem). Um die Analyse zu vereinfachen, berücksichtigen wir nicht die Nebeneffekte der Umstellung auf den motorisierten Individualverkehr, wie z.B. verbesserte Luftqualität, geringere Lärmbelastung und daraus resultierende positive Auswirkungen auf die Gesundheit.

Kostenwirksamkeit ist definiert als die Minimierung der Kosten für das Erreichen eines bestimmten THG-Reduktionsziels. Eineso definierte Kostenwirksamkeit (z.B. IPCC 2014) ist wünschenswert, weil sie (a) Ressourcen für ehrgeizigere Emissionsminderungsziele und/oder andere wichtige gesellschaftliche Ziele (z.B. Gesundheitsversorgung, Bildung) freisetzt und (b) die auf verschiedene Akteursgruppen zu verteilende Gesamtkostenlast minimiert und damit politische Herausforderungen verringert (siehe unten). Umgekehrt kann eine geringe Kostenwirksamkeit die Akzeptanz des Politikpfades untergraben, indem sie die verfügbaren gesellschaftlichen Ressourcen verringert und Verteilungskonflikte verschärft, wodurch die politischen Herausforderungen bei der Erreichung der THG-Ziele zunehmen. Es ist sinnvoll, zwischen (a) den Kosten und (b) der Kostenwirksamkeit von Policy-Mix-Pfaden zu unterscheiden. Die Gesamtkosten der THG-Reduktionspfade werden sowohl durch Faktoren innerhalb als auch außerhalb der Kontrolle der politischen Entscheidungsträger*innen bestimmt. Unser Ansatz für die Analyse von Policy-Mix-Pfaden konzentriert sich auf die Herausforderungen, die die politischen Entscheidungsträger*innen (in unserem Fall: in Deutschland und der EU) angehen können: Marktversagen, politische und Governance-Herausforderungen und andere Hindernisse für die Kostenwirksamkeit. Auf diese Hindernisse gehen wir weiter unten näher ein. Doch selbst bei der Gestaltung von Policy-Mix-Pfaden zur Maximierung der Kostenwirksamkeit werden die Kosten der Einführung der leichten Nutzfahrzeuge immer noch von Faktoren beeinflusst, die außerhalb der Kontrolle der deutschen und europäischen Entscheidungsträger*innen liegen. So werden beispielsweise die Preise und der Zugang zu grundlegenden Ressourcen auf den Weltmärkten nur teilweise oder gar nicht durch die nationale oder multilaterale Politik beeinflusst (sondern vielmehr durch geopolitische Schocks oder Pandemien, die die Lieferketten unterbrechen). Technologischer Fortschritt, der die Kosten von Batterietechnologien senkt, wird zum Teil von der Politik und den Institutionen in Deutschland und der EU beeinflusst, beinhaltet aber auch exogene Unsicherheit über physikalische und chemisch-technische Limitierungen. Wenn wir uns auf die (Maximierung) der Kostenwirksamkeit von Policy-Mixes und Pfaden beziehen, sind wir daran interessiert, wie der Policy-Instrumenten-Mix die Gesamtkosten angesichts dieser exogenen Faktoren minimieren kann. Bei unserer Bewertung von Politikpfaden berücksichtigen wir auch die Kostenunsicherheit in dem Maße, wie sie sich auf die Kalibrierung von Politikinstrumenten auswirkt, z.B. auf die Höhe der Kohlenstoff-(Brennstoff-)Preise, die erforderlich sind, um bestimmte Umweltziele unter verschiedenen Kostenszenarien zu erreichen.

Herausforderungen Wichtige Aspekte
Umwelt-wirksamkeit BEV-Verkäufe Anzahl der verkauften BEVs (Marktanteil)
THG-Emissionen der bestehenden Flotte Nachfragereduzierung (geringere Nutzung des vorhandenen ICE-Fahrzeug-Bestands oder Umstieg auf andere Verkehrsträger)Ausmusterung bestehender ICE-Fahrzeuge aus der Flotte
Kosten-wirksamkeit Statische Kostenwirksamkeit Harmonisierung der Grenzvermeidungskosten für alle kurzfristigen Minderungsoptionen
Dynamische Kostenwirksamkeit Erzielung eines kostengünstigen Zeitplans für die Einführung von BEVs im Laufe der Zeit: weder zu wenig (Verzicht auf „Learning by Doing“-Effekte) noch zu starke (kostspielige) Einführung von BEVs zu einem frühen Zeitpunkt (und umgekehrt zu stark/schwach später)Behebung aller Marktdefizite, die die dynamische Kostenwirksamkeit beeinträchtigen, einschließlich des Kurzfristdenken der Verbraucherinnen, der Spillover-Effekte durch „Learning by Doing“, der Spillover-Effekte im Bereich Forschung und Entwicklung sowie der externen Effekte von NetzwerkenGewährleistung der Glaubwürdigkeit der Politik, um eine Investitionszurückhaltung der Unternehmen zu vermeidenErfordernis begrenzter Informationen durch die politischen Entscheidungsträgerinnen und geringe Kosten für die Anpassung des Policy-Mix unter Unsicherheit (siehe auch „Governance“ unten)
Fiskalische Belastung Kosten und Einnahmen für den Staat Fiskalische Kosten/Einnahmen durch den Policy-Mix Höhere fiskalische Kosten belasten die Staatsfinanzen stärker und sind anfälliger für Anfechtungen/Widersprüche
Verteilung – Bevölkerung Auswirkungen auf Bevölkerungsgruppen Wie der Policy-Mix die Kosten auf die Bevölkerung verteilt Der Policy-Mix unterscheidet sich in der Bedeutung der Kosten (z.B. höher für Kohlenstoff-(Kraftstoff-)Preise, niedriger für Subventionen und Standards)
Politische Durchführbarkeit Bevölkerung Akzeptanz in unterschiedlichen BevölkerungsgruppenBeeinflusst durch Faktoren wie Vertrauen in die Regierung, politische Präferenzen, Ideologien, Werte, Wissen und empfundene Aufdringlichkeit der InstrumenteEng verknüpft mit den wahrgenommenen Verteilungseffekten zwischen den Bevölkerungsgruppen
Firmen Akzeptanz bei den Interessengruppen/Stakeholdern der Brancheverbunden mit der Verteilung von Kosten (einschließlich der Wettbewerbsfähigkeit) und Vorteilen für etablierte Automobilhersteller und neue Unternehmen
Governance Administrative/ informationelle Anforderungen  Anforderungen an den Staat, den Policy-Mix im Laufe der Zeit zu überwachen, zu bewerten und zu erneuernDie Informations-, Verwaltungs- und Durchsetzungsanforderungen sind bei einigen Instrumentenoptionen höher als bei anderenDie Komplexität steigt mit der Anzahl der Instrumente, erhöht die Wechselwirkungen und die Wahrscheinlichkeit unbeabsichtigter Folgen
Tabelle 1: Tabelle der Übergangsprobleme im Sektor der leichten Nutzfahrzeuge, die auch als Bewertungskriterien für die ex-ante-Politikpfade dienen.

Die statische Kostenwirksamkeit ist ein wünschenswertes, aber kein ausreichendes Kriterium für die Bewertung von Politikpfaden. Statische Kostenwirksamkeit bezieht sich auf die Minimierung der kurzfristigen Minderungskosten durch die Harmonisierung der Grenzkosten von Minderungsoptionen innerhalb und zwischen Sektoren und Regionen über einen kurzen Zeitraum (z.B. ein Jahr). Indem sichergestellt wird, dass alle Akteur*innen mit demselben THG-Preissignal für alle ihre verfügbaren Minderungsoptionen konfrontiert werden, werden sie bei der Herstellung, dem Kauf und dem Betrieb von Pkw stets diejenigen kurzfristigen Minderungsoptionen wählen, die billiger sind als dieser explizite oder implizite Preis, sofern sie nicht durch Marktversagen oder andere Hindernisse daran gehindert werden (Staub-Kaminski et al. 2014). Aus der Perspektive der statischen Kosteneffizienz gilt die Bepreisung von Kohlenstoff (Kraftstoff) als ideales Instrument, da sie Anreize für alle verfügbaren kurzfristigen Minderungsoptionen schafft (insbesondere für die Nutzung, aber auch für die Abwrackung und den Kauf). Im Gegensatz dazu bieten politische Maßnahmen wie Emissionsstandards für Neufahrzeuge keine Anreize zur Verringerung der Fahrzeugnutzung. Das Konzept der statischen Kostenwirksamkeit ignoriert jedoch Marktversagen, das sich auf die Verringerung der Minderungskosten im Laufe der Zeit bezieht.

Abbildung 7: Dynamisch kostenwirksamer („optimaler“) Einführungspfad für BEVs im Laufe der Zeit (nur ex post bestimmt, da ex ante Unsicherheit herrscht). Demgegenüber stehen zwei Pfade mit geringer dynamischer Kostenwirksamkeit: Bei dem einen wird frühzeitig zu wenig getan (z.B. Verzicht auf „Learning by Doing“-Effekte, die künftige Kosten senken), so dass später strengere Maßnahmen erforderlich sind, um das gleiche kumulative Einführungsziel für BEVs zu erreichen (wie hier angenommen). Der andere Weg führt dazu, dass zu früh zu viele teure BEVs und später zu wenig günstige BEVs eingesetzt werden. Quelle: Eigene Darstellung

Die dynamische (oder intertemporale) Kostenwirksamkeit ist für die Analyse von Policy-Mix-Pfaden unerlässlich. Diedynamische Kostenwirksamkeit bezieht sich auf die Minimierung der Minderungskosten für das Erreichen von Umweltzielen über einen längeren Zeitraum, z.B. ein oder mehrere Jahrzehnte, und kann in Form von kumulierten Minderungskosten ausgedrückt werden. Sie erfordert insbesondere die Berücksichtigung von Reduzierungen der Minderungskosten (z.B. konzeptualisiert als Grenzvermeidungskostenkurven) aufgrund des technologischen Fortschritts im Laufe der Zeit. Auch die Art und Weise, wie die Politik mit Marktversagen umgeht, das sich auf die Geschwindigkeit und das Ausmaß des technologischen Fortschritts auswirkt, ist wichtig für die Bewertung der dynamischen Kosteneffizienz von Politikpfaden. Im Fall von BEVs bezieht sich die Optimierung der dynamischen Kostenwirksamkeit auf die Förderung eines Einführungspfades, der einen Ausgleich zwischen der frühen Einführung von teureren BEVs zur Erleichterung weiterer Kostensenkungen durch „Learning by Doing“-Effekte und der späteren Einführung von dann billigeren BEVs schafft (z.B. aufgrund des technologischen Fortschritts bei der Batterieproduktion und der Ausweitung der globalen Rohstoffabbaukapazitäten; siehe Abbildung 7 zur Veranschaulichung). Wir interessieren uns hier besonders für das Risiko und die Möglichkeiten zur Vermeidung größerer „politischer Fehler“, die eine dynamische geringe Kostenwirksamkeit in großem Maßstab zur Folge hätten, d. h. in einer Größenordnung, die dazu führen würde, dass Emissionsreduktionsziele verletzt oder sogar reduziert würden, weil sie politisch nicht mehr akzeptabel sind. Dies könnte z.B. der Fall sein, wenn relativ teure BEVs frühzeitig massiv subventioniert werden und dadurch ihr Einsatz enorm ausgeweitet wird, anstatt mit der Ausweitung des Einsatzes zu warten, bis Kostensenkungen realisiert werden. Umgekehrt könnten sehr niedrige frühe Adoptionsraten, z.B. aufgrund mangelnder Stringenz der Maßnahmen in kurzer Frist, zu einem nicht optimalen „Learning by Doing“ und damit zu einer Verzögerung möglicher Kostensenkungen führen und später auch extrem hohe Verbreitungsraten (und die Abwrackung von ICE-Fahrzeugen) erforderlich machen, was z.B. im Falle von Produktionsengpässen besonders kostspielig sein könnte (Abbildung 7).

Marktversagen, das die dynamische Kostenwirksamkeit beeinträchtigt, muss durch gezielte politische Instrumente behoben werden. In einem einfachen Lehrbuchszenario mit perfekt informierten, rationalen Produzent*innen, Verbraucher*innen und allmächtigen Regierungen, die ein kumulatives Kohlenstoffbudget auferlegen, sowie ohne zusätzliches Marktversagen ist ein CO2-(Kraftstoff-)Preis, der mit einem optimalen Diskontsatz steigt, das einzige erforderliche klimapolitische Instrument, um sowohl die statische als auch die dynamische Kostenwirksamkeit zu maximieren. Zusätzliches Marktversagen und Governance-Probleme, wie z.B. das Kurzfristdenken der Verbraucher*innen, externe Effekte der Ladeinfrastruktur für BEVs, positive Lerneffekte bei der Einführung von BEVs oder das Fehlen eines glaubwürdigen Engagements der Regierung für eine bestimmte Politik, bedeuten jedoch, dass selbst ein perfekter CO2-(Kraftstoff-)Preis allein nicht das kostenwirksamste Ergebnis erzielen kann (Fischer und Newell 2008, Vogt-Schilb und Hallegatte 2014). Der theoretisch perfekte Verlauf des CO2-(Kraftstoff-)Preises (ohne Berücksichtigung von Marktversagen) würde in diesem Fall zu einem Defizit an kumulierten Minderungsmaßnahmen führen, wenn er über eine feste Kohlenstoffsteuer umgesetzt würde. Im Falle eines Emissionshandelssystems könnte dies zu anfänglich niedrigen und dann steil ansteigenden und übermäßig kostspieligen (d.h. dynamisch unwirksamen) Preisen für Emissionszertifikate und Emissionsreduktionen in den späten 2020er Jahren und darüber hinaus führen. Dies gilt unter der Bedingung, dass die Antizipation auf den Märkten, an denen die Zertifikate gehandelt werden, im Vergleich zum sozialen Optimum unvollkommen ist, was einen solchen Pfad möglicherweise auch politisch undurchführbar macht und seine Glaubwürdigkeit ex ante beeinträchtigt, siehe unten. Auf einem vollkommen rationalen Markt für Emissionszertifikate könnte ein unnötig hoher Preispfad für Emissionszertifikate entstehen, um die Nichtumsetzung zusätzlicher Instrumente teilweise zu kompensieren. Selbst ein „optimierter“ CO2-(Kraftstoff-)Preispfad, der diese zusätzlichen Herausforderungen berücksichtigt (z.B. durch die frühzeitige Einführung eines höheren CO2-(Kraftstoff-)Preisniveaus), wäre nicht optimal, da die Bewältigung zusätzlicher externer Effekte und Herausforderungen durch separate Instrumente zu einem insgesamt kostengünstigeren Ergebnis führen kann (Kalkuhl et al. 2012). Im Folgenden werden die wichtigsten externen Effekte und Marktunvollkommenheiten erörtert, die für die dynamische Kosteneffizienz bei der Umstellung des Fahrzeugsektors von Bedeutung sind.

Das Kurzfristdenken von Verbraucher*innen bedeutet, dass Verbraucher*innen die Lebensdauerkosten von Fahrzeugen überproportional hoch ansetzen. BEVs haben derzeit höhere Anschaffungskosten als ICE-Fahrzeuge, aber niedrigere Betriebskosten, wodurch sie bereits vergleichbare oder sogar niedrigere Lebensdauerkosten haben (Agora Verkehrswende 2022; BloombergNEF 2021). Eine häufige Erkenntnis ist jedoch, dass die Verbraucher*innen die langfristigen Kosten und Einsparungen unterbewerten (Allcott und Wozny 2014; Gillingham und Munk-Nielsen 2019; Wolfram et al. 2021) und aufgrund der begrenzten Rationalität eher suboptimale Entscheidungen treffen.1Das Ausmaß dieses Effekts ist umstritten, und einige Untersuchungen deuten darauf hin, dass das Kurzfristdenken der Verbraucher nur begrenzt ist (Busse et al. 2013; Sallee et al. 2016). Die Politik muss so konzipiert sein, dass sie diese Verhaltenseigenschaft überwindet, da sonst kurzfristig denkende Verbraucher*innen, gemessen an den Lebensdauerkosten, weiterhin zu teure Autos kaufen könnten. Ein damit zusammenhängendes Problem ist die Frage, ob die Verbraucher*innen in der Lage sind, rationale Entscheidungen zu treffen, weil sie nicht über „perfekte“ Informationen verfügen (Safarzyńska und van den Bergh 2018). So wird zum Beispiel weithin angenommen, dass Plug-in-Hybrid-Fahrzeuge die Treibhausgasemissionen verringern und niedrigere Kraftstoffkosten verursachen, doch gibt es Hinweise auf eine erhebliche Leistungslücke zwischen den Emissionsreduzierungen in der Praxis und den in Labortests ermittelten Werten (Tietge et al. 2019; Plötz et al. 2020). Im Durchschnitt sind der reale Kraftstoffverbrauch und die CO2-Emissionen von Hybriden für Privatfahrende in Deutschland mehr als doppelt so hoch wie in offiziellen Testverfahren und bis zu viermal höher für Firmenwagen.

Die Politik kann dazu beitragen, die kognitiven Erwartungen zu beeinflussen, indem sie genaue Informationen über die Lebensdauerkosten von Fahrzeugen bereitstellt und Zulassungs- oder Kaufsteuern einführt, die auf genauen Leistungsdaten von Neufahrzeugen basieren. Der Grundgedanke wäre, die Vorlaufkosten für teurere (Lebensdauer-)Optionen zu erhöhen und/oder die Kosten für Optionen mit niedrigeren Lebensdauerkosten zu senken. So kann die Verzerrung korrigiert werden, die durch das Kurzfristdenken der Verbraucher*innen und ihre begrenzte Rationalität entsteht. Es besteht jedoch erhebliche Unsicherheit über das Ausmaß dieses potenziellen Effekts und damit über die optimale Ausgestaltung und Justierung der Politik.

Spillover-Effekte bei der Wissensproduktion durch „Learning by Doing“ bei der Entwicklung, Produktion und Nutzung von BEV, können für die dynamische Kosteneffizienz von Bedeutung sein. Grundlegende F&E-Spillover zwischen Unternehmen (Jaffe et al. 2005) und Lerneffekte innerhalb von Unternehmen sowie die Bildung von stillschweigendem Wissen (Nelson und Winter 1982; Nightingale 2003) senken die Kosten von BEVs im Laufe der Zeit. Lerneffekte können auch für die Verbraucher*innen gelten. Zum einen auf lokaler Ebene durch positive Spillover-Effekte, wenn die Zahl der Anwendenden der neuen Technologie steigt, und zum anderen auf kollektiver Ebene, wenn sich kognitive Ansichten und Werte ändern, weil die neue Technologie kulturell und symbolisch in normative Ansichten eingebettet wird. Lerneffekte verringern nicht nur das Kurzfristdenken bei Verbraucher*innen, indem sie Informationen bereitstellen und dazu beitragen, Verhaltensweisen hin zu einem verstärkten Kauf von BEVs zu lenken, sondern verstärken auch die Marktdynamik, indem sie Anreize für eine verstärkte Unternehmensinnovation schaffen. So kann ein sich selbst verstärkender Kreislauf entstehen (Aravena und Denny 2021). Aus gesellschaftlicher Sicht führt diese „Learning by Doing“-Dynamik ohne politische Interventionen zu Marktversagen, da Automobilhersteller und Verbraucher*innen im Vergleich zum gesellschaftlich dynamisch kostenwirksamen Niveau zu wenig investieren, insbesondere in früheren Phasen der BEV-Produktion. Hier sind die Spillover-Effekte besonders hoch, sie können aber von den Unternehmen (z.B. aufgrund von Reverse Engineering) und den Verbraucher*innen nicht vollständig genutzt werden. Dies rechtfertigt zusätzliche politische Instrumente, die eine frühe Einführung unterstützen. Lerneffekte können so realisiert werden – wenn diese mit der Zeit abnehmen, laufen parallel dazu die unterstützenden Instrumente aus.

Netzwerkexternalitäten können die Einführung von BEVs hemmen oder verlangsamen. Bei BEVs ist der anfängliche Aufbau der Ladeinfrastruktur mit potenziellen Netzwerkexternalitäten verbunden (Zhou und Li 2018; Springel 2021). Private Akteur*innen sind zu Beginn des Übergangs möglicherweise nicht oder nur in geringem Maße dazu bereit, in die Infrastruktur zu investieren, da die Investitionen nicht voll ausgeschöpft werden. Damit BEVs trotzdem eine attraktive Alternative zu ICE-Fahrzeugen darstellen, muss aber eine ausreichende Infrastruktur vorhanden sein. Mit zunehmender Verbreitung von BEVs wird erwartet, dass der private Sektor seine Investitionen in die Ladeinfrastruktur erhöht, da das Risiko sinkt und die erwarteten Einnahmen steigen. Untersuchungen deuten darauf hin, dass die Verbreitung von Ladepunkten in Deutschland bereits über dem von der EU empfohlenen Mindestverhältnis von einem Ladepunkt auf zehn E-Fahrzeuge liegt, dass aber die unzureichende Infrastrukturabdeckung nach wie vor ein entscheidendes Hindernis für die Verbreitung von E-Fahrzeugen darstellt und die Fortsetzung der öffentlichen Förderung daher gerechtfertigt erscheint (Sommer und Vance 2021). Diese öffentliche Förderung des Infrastrukturausbaus hat auch indirekte Auswirkungen auf die Akzeptanz von BEVs, da sie Angst vor mangelnder Reichweite abbaut, die Bequemlichkeit erhöht und den Lerneffekt verstärkt, wenn die Zahl der BEVs mit der Zeit steigt. Auch hier würden die damit verbundenen öffentlichen Maßnahmen mit der Zeit auslaufen, wenn die externen Effekte abnehmen.

Ein glaubwürdiges staatliches Engagement und größere Marktsicherheit verringern das Investitionsrisiko, was zu mehr Investitionen in BEVs von Seiten der Herstellenden und höheren Kostensenkungen führen kann. Ein hohes politisches Engagement für Policy-Mix-Pfade zur Erreichung von Übergangszielen verringert das Investitionsrisiko, und Unternehmen haben einen höheren Anreiz, in kohlenstoffarme Optionen zu investieren (Newell und Goldsmith 2001; Brunner et al. 2012). Dies hängt mit den interpretativen Effekten eines Policy-Mix-Wechsels zusammen (Pierson 1993; Edmondson et al. 2019) – den Informationen, die formalisierte oder informelle Ergebnisse der Politikgestaltung für die Akteur*innen bereitstellen und dadurch Erwartungen formen und Investitionen und innovative Aktivitäten lenken (Edmondson et al. 2019).  Wenn Unternehmen Zweifel an der Glaubwürdigkeit des staatlichen Engagements haben – beispielsweise wenn sie einen unerwarteten Abbau von Unterstützungsmaßnahmen erleben -, werden sie sich eher auf Lobbyarbeit und Rent-Seeking konzentrieren, um den Status quo aufrechtzuerhalten oder den Übergang in eine Richtung zu lenken, die ihren Interessen entspricht, als dass sie ihre Ressourcen vollständig für eine radikale Änderung ihrer Geschäftsmodelle und Lieferketten einsetzen (Roberts und Geels 2019).

Die Glaubwürdigkeit kann erhöht werden, indem Investitionen gegenüber Emissionen in den Vordergrund gestellt werden und indem politische Maßnahmen den prognostizierten Pfad verfolgen. Instrumente, die auf Investitionen abzielen, können die Probleme der zeitlichen Inkonsistenz verringern, was die Unsicherheiten reduziert (Kalhuhl et al. 2020). Dies ist in der Regel häufiger bei Vorschriften und Subventionen der Fall, die auf Investitionen (Bestand) abzielen, kann aber auch durch Investitionssteuern erreicht werden. Größere Sicherheit kann auch durch die Umsetzung von Verpflichtungen zu einem Übergangspfad erreicht werden. Subventionen und möglicherweise in der Gesetzgebung verankerte Regelungen (die durchsetzbare Eigentumsrechte schaffen) können mehr Sicherheit bieten (Brunner et al. 2012). Die Technologiespezifität des Policy-Mix kann ebenfalls die Marktsicherheit erhöhen, was zu höheren Investitionen in Innovation, Upscaling und Infrastrukturbereitstellung für bestimmte Technologien führt (Bhadwaj et al. 2020). Allerdings besteht die Gefahr, dass die Regierung möglicherweise Fehler bei der Auswahl der Profiteur*innen macht und auf Innovationen bei nicht berücksichtigten Technologien verzichtet. 

Die Festlegung politischer Pfade, die eine dynamische Kostenwirksamkeit unter Unsicherheit erreichen, ist eine große Herausforderung. Dieoptimale Abfolge von technologischen (z.B. optimaler Zeitpunkt der Einführung von BEVs) und verhaltensbezogenen Maßnahmen (z.B. Ausmusterung und Kaufentscheidungen) numerisch zu beschreiben, ist selbst mit numerischen Modellen schwierig. Modellierer*innen, politische Entscheidungsträger*innen und Unternehmer*innen sehen sich alle mit (unterschiedlichen) Informationsbeschränkungen und Unsicherheiten konfrontiert, einschließlich des genauen Ausmaßes der oben diskutierten externen Effekte und der entsprechenden optimalen Politikgestaltung und -justierung. Diese Unsicherheiten verringern sich erst langsam im Laufe des Übergangsprozesses und mit der Entwicklung strenger Ex-post-Forschung, die immer mehr empirische Hinweise über das Ausmaß der externen Effekte, der Kostensenkungen und der Elastizitäten liefert. Die tatsächliche Kostenwirksamkeit eines Policy-Mix-Pfads hängt auch davon ab, inwieweit die politischen Entscheidungsträger*innen die Herausforderungen der Governance bewältigen können. Das gilt insbesondere mit Blick auf die Informationsanforderungen und den dynamischen Anpassungsbedarf. Unterschiede bei den Informationsanforderungen und dem Anpassungsbedarf müssen daher als relevante Elemente bei der Bewertung alternativer Policy-Mix-Pfade berücksichtigt werden. Die Operationalisierung dieses Kriteriums ist ebenfalls eine Herausforderung. Als eine Möglichkeit betrachten wir die Informationsanforderungen und den Bedarf an dynamischen Anpassungen (und deren Komplexität) durch die politischen Entscheidungsträger*innen für die verschiedenen Pfadoptionen in der Bewertungskategorie „Governance“. Wir betonen jedoch, dass weitere Arbeiten, z.B. zum institutionellen Aufbau für die Steuerung von Policy-Mixes im Laufe der Zeit, sinnvoll wären.  

Bei der dynamischen Kostenwirksamkeit gibt es Zielkonflikte in Hinblick auf Unsicherheiten und den Grad der Marktintervention. Weniger interventionistische Ansätze (z.B. nur Preisgestaltung) mit einem höheren Maß an Flexibilität können es dem Markt ermöglichen, sich leichter an exogene Schocks im System anzupassen, wie z.B. starken Preisschwankungen bei Komponenten und Materialien. Ein solcher Ansatz ist jedoch anfällig für Marktversagen, was zu einer langsameren Verbreitung von BEVs führen kann, was wiederum Anreize für geringere Investitionen schafft, die dynamische Kostenwirksamkeit beeinträchtigt und im schlimmsten Fall dazu führen kann, dass die Verbreitungsziele für 2030 nicht erreicht werden. Umgekehrt ist ein stark präskriptiver Ansatz, der versucht, die Entwicklung zu lenken und alle Fehler zu beheben, um den Übergang zu beschleunigen, potenziell anfälliger für eine verminderte dynamische Kostenwirksamkeit in Gegenwart exogener Unsicherheiten. Wenn sich herausstellt, dass die Kosten in der Lieferkette viel höher sind als erwartet (aufgrund von Krisen, Material- und Komponentenknappheit usw.), dann könnten die vorgeschriebenen Richtwerte für die Verbreitungsraten von BEVs zu viel höheren Kosten führen. Im schlimmsten Fall könnten hohe Kosten und Lieferengpässe zu politischem Druck führen, die Ziele zu lockern, was wiederum die Glaubwürdigkeit untergraben könnte. Folglich ist es für die intertemporale Kostenwirksamkeit von zentraler Bedeutung, das richtige Gleichgewicht zwischen der Behebung von Marktversagen und der Glaubwürdigkeit der Politik (durch Richtungsvorgaben) zu finden und gleichzeitig genügend Flexibilität zuzulassen, um sich an unsichere Bedingungen anzupassen und den Marktmechanismen die Möglichkeit zu geben, Verbesserungen der Preisleistung vorzunehmen. Wünschenswert ist ein Policy-Mix, der zu einer verstärkten Nutzung alternativer Emissionsreduktionsoptionen (z.B. Verringerung der Nutzung von ICE-Fahrzeugen) und einer zeitlichen Verschiebung des BEV-Einführungszeitplans führt. Dadurch können die Kosten im Laufe der Zeit minimiert und gleichzeitig die Umweltziele gewahrt werden. Empirische Studien zur weiteren Klärung und vorzugsweise Quantifizierung dieser Unsicherheiten im spezifischen EU- und deutschen Kontext (und darüber hinaus) wären äußerst wertvoll.

3.3 Fiskalische Belastungen

Die fiskalischen Auswirkungen können sich auf die Kosten beziehen, die dem Staat durch die Unterstützung des Policy-Mix im Laufe der Zeit entstehen, oder umgekehrt, wenn das Policy-Mix-Design Einnahmen generiert. Die Gestaltung des Policy-Mix kann den Staatshaushalt stark belasten, wenn er stark auf Subventionen angewiesen ist. Umgekehrt können Preismechanismen die relativen Anschaffungskosten von BEVs verändern, entweder direkt durch Zulassungssteuern oder indirekt durch die Bepreisung von CO2 (Kraftstoffen), und gleichzeitig Einnahmen generieren.

Die Kombination von Instrumenten kann die fiskalische/finanzielle Belastung des Staatshaushalts verringern. Bei der Gestaltung des Policy-Mix können Instrumentenarten kombiniert werden, um die Gesamtsteuerlast zu verringern. So können beispielsweise Politikkonzepte, die sowohl einnahmenerzeugende als auch subventionierende Komponenten enthalten (z.B. „Bonus-Malus“), einander ergänzen, um die fiskalischen/finanziellen Kosten zu begrenzen. Negative Anreize durch die Preisgestaltung können Einnahmen generieren und gleichzeitig (positive) Anreize für ein anderes Verhalten schaffen, was auch die Höhe der erforderlichen Subventionen verringert, da die Anschaffungskosten für steuerpflichtige Fahrzeuge (ICE-Fahrzeuge) im Vergleich zu steuerfreien Fahrzeugen (BEVs) steigen.

Die fiskalischen/finanziellen Auswirkungen stehen im Zusammenhang mit der Unterstützung und dem Widerstand von Haushaltsverantwortlichen für die Klimapolitik. Wenn der Policy-Mix hohe fiskalische/finanzielle Kosten verursacht, ist es wahrscheinlicher, dass er bei den Haushaltsverantwortlichen und denjenigen, die anderen staatlichen Ausgaben (z.B. im Bereich Gesundheit oder Bildung) Priorität einräumen, Bedenken hervorruft und somit politischen Widerstand hervorruft (Oberlander und Weaver 2015; Edmondson et al. 2019). Eine Verringerung der fiskalischen Belastung kann daher dazu beitragen, den Policy-Mix vor politischer Anfechtung zu schützen, insbesondere in Zeiten, in denen die staatlichen Einnahmen eingeschränkt sind (z.B. bei wirtschaftlichen Rezessionen, Sparmaßnahmen oder Krisen). Wenn der Policy-Mix zu höheren Einnahmen führt, ist es nicht nur wahrscheinlicher, dass der Policy-Mix weiterhin unterstützt wird, sondern die Mittel können auch für verschiedene Zwecke verwendet werden, z.B. für Rück-und Umverteilungsmaßnahmen, Investitionen in grüne Technologien oder zur Unterstützung des allgemeinen Haushalts (Klenert et al. 2018, Kellner et al. 2022).

Die geplante Erosion der Einnahmen aus der Benzin- und Dieselkraftstoffsteuer stellt eine Herausforderung für die öffentlichen Finanzen dar. Derschrittweise Ausstieg aus   Benzin und Diesel bedeutet für den Staat einen allmählichen Verlust von ca. 36 Mrd. EUR an jährlichen Kraftstoffsteuereinnahmen (Haushaltsgesetz 2021).  Wenn der Staatshaushalt nicht entsprechend gekürzt werden soll, müssen andere Steuerquellen innerhalb oder außerhalb des Fahrzeugsektors erschlossen werden. Diese Herausforderung gilt gleichermaßen für alle politischen Wege zur Erreichung von Null-THG-Emissionen bei leichten Nutzfahrzeugen.

3.4 Verteilungseffekte

Wir konzentrieren uns auf die Verteilungseffekte zwischen den Bevölkerungsgruppen. Ein Policy-Mix, der den Zielgruppen Ressourcen zur Verfügung stellt, wird mit größerer Wahrscheinlichkeit ihre politische Unterstützung im Laufe der Zeit erzeugen und aufrechterhalten (Campbell 2012). Ein Policy-Mix kann den Zielgruppen entweder Ressourcen zuführen oder Kosten und Verluste verursachen (Pierson 1993; Edmondson et al. 2019). Die Stärke dieser „Ressourceneffekte“ hängt davon ab, wie sichtbar und nachvollziehbar die Vorteile/Kosten sind (Pierson 1993) und inwieweit sie in der Bevölkerung verstreut oder konzentriert sind. Ressourceneffekte können sich auf Interessengruppen und Stakeholder auswirken, aber wir betrachten hier nicht die Verteilungseffekte auf die Unternehmen, da es schwierig ist, Asymmetrien in Bezug auf die unterschiedlichen Auswirkungen auf die Unternehmen bei unseren alternativen Politikpfaden zu erkennen. Unsere alternativen Pfade führen alle dazu, dass bis 2030 die gleiche Menge an BEVs eingesetzt wird (Grundannahme), was für die Hersteller die gleichen Herausforderungen und Chancen auf dem Markt bedeutet. Wir befassen uns auch nicht mit Fragen zu nationalen Komponentenanforderungen und Industriepolitik, die eine spezielle Kosten-Nutzen-Analyse erfordern würden. Weitere Arbeiten, die sich mit der Verteilungspolitik für Automobilhersteller und Unternehmen im Allgemeinen bei alternativen Politik-Mix-Pfaden befassen, sind erforderlich und könnten einen wichtigen Beitrag leisten.

Es ist zu erwarten, dass die Umstellung auf BEVs unterschiedliche Auswirkungen auf die verschiedenen Einkommensgruppen haben wird. In dem Maße, in dem ärmere Haushalte in Deutschland ein Auto besitzen (in den ärmsten Dezilen sind es relativ wenige, Kalkuhl et al. 2022), könnte eine Erhöhung der Kosten für den Betrieb bestehender ICE-Fahrzeuge (z.B. über CO2-(Kraftstoff-)Preise) oder für den Kauf neuer Fahrzeuge (z.B. BEVs oder über Emissionsstandards bei ICE- Fahrzeugen) sie überproportional hart treffen, da sie tendenziell einen höheren Anteil ihres Einkommens für Mobilität in leichten Nutzfahrzeugen ausgeben als reichere Gruppen (zum höheren Anteil der Kraftstoffausgaben am Haushaltsverbrauch siehe Kalkuhl 2022). Der damit verbundene Verlust an verfügbarem Einkommen und reduzierten Mobilitätsmöglichkeiten sind untrennbar mit sozialer Benachteiligung und Ausgrenzung verbunden (Ohnmacht et al. 2009, Lucas 2012; Schwanen et al. 2015; Urry 2016). Zu den besonders betroffenen bzw. gefährdeten Gruppen gehören: ältere Menschen, Menschen mit eingeschränkter Mobilität, Menschen mit niedrigem Einkommen und Arbeitslose. Diese Auswirkungen treten mit größerer Wahrscheinlichkeit in ländlichen und benachteiligten Gebieten auf, in denen es weniger alternative (öffentliche) Verkehrsmittel gibt (Caulfield et al. 2022).

Zwar sind alle Politikpfade mit Kosten verbunden, aber die Höhe der Gesamtkosten (d. h. die Kostenwirksamkeit) und ihr Stellenwert sind bei den verschiedenen Politikpfaden unterschiedlich. Eine höhere dynamische Kostenwirksamkeit verringert die Gesamtheit der Kosten, die es auf die Einkommensgruppen zu verteilen gibt (Abschnitt 3.2). Die Bedeutung von Maßnahmen zur Bepreisung von THG (THG-Steuern, Emissionshandelssysteme) wird höher eingeschätzt als die von Emissionsstandards, die indirekt die Kosten verändern (z.B. für neue Fahrzeuge oder Kraftstoffe). Es wird allgemein angenommen, dass dies die politische Mobilisierung gegen Maßnahmen zur Bepreisung von (Kraftstoffen) erleichtert (Douenne und Fabre 2020). Insbesondere gibt es erhebliche Bedenken hinsichtlich der politischen Akzeptanz sehr hoher CO2-(Kraftstoff-)Preise (Axsen et al. 2020, siehe unten).

Politikpfade, die zu erheblichen Steuereinnahmen führen, bieten die Möglichkeit, die Verteilungsergebnisse durch Rückverteilung direkt zu steuern. Politische Maßnahmen, die Steuereinnahmen generieren, eröffnen Möglichkeiten für die Rückverteilung von Einnahmen und damit für die direkte Steuerung der Verteilungseffekte zwischen den Einkommensgruppen, z.B. durch pauschale Rückverteilung, die in Deutschland (insgesamt) zu progressiven Ergebnissen führen dürfte (Baldenius et al. 2021).

3.5 Politische Durchführbarkeit

Die politische Umsetzbarkeit ist ein zentraler Gesichtspunkt bei der Gestaltung des Policy-Mix und bezieht sich auf das Potenzial zur Umsetzung der politischen Reform und ihre Beständigkeit im Laufe der Zeit. Die Frage, ob eine Reformoption umgesetzt werden kann und ob die politische Unterstützung dafür im Laufe der Zeit anhalten wird, ist ein zentrales Anliegen bei der Gestaltung von Politikpfaden. Die politische Umsetzbarkeit steht außerdem in engem Zusammenhang mit anderen Herausforderungen bei der Gestaltung: Kostenwirksamkeit, Verteilungseffekte und steuerliche Auswirkungen. Daher erhöht die Bewältigung der vorgenannten Herausforderungen bei der Gestaltung von Politikpfaden auch die Aussichten auf Akzeptanz und dauerhafte politische Unterstützung des Pfads im Laufe der Zeit.

Die Aussichten auf eine Reform des Policy-Mixes hängen von den politischen Plattformen der Parteien und den politischen Koalitionen ab, die diese ermöglichen oder einschränken. Die Auswahl und Stringenz der Instrumente hängen weitgehend von der Stärke und Größe der unterstützenden politischen Koalitionen (insbesondere zwischen den Parteien, die eine Regierungskoalition bilden) ab, die für die Umsetzung und Unterstützung von Reformen erforderlich sind. Unter den derzeitigen politischen Bedingungen sind einige Reformen möglicherweise nicht möglich, bis sich kohärentere politische Koalitionen bilden (Patashnik und Zelizer 2013; Oberlander und Weaver 2015). Wenn umgekehrt unterstützende politische Koalitionen nach der Umsetzung schwächer werden, können Reformen im Laufe der Zeit zunehmend angefochten werden, was zu einer Demontage führt.

Die Bildung politischer Plattformen und politischer Koalitionen wird maßgeblich von der Akzeptanz und Unterstützung durch (a) die Wähler*innen und (b) die Industrie beeinflusst. Politische Parteien bilden ihre klimapolitischen Plattformen im Kontext von Wahlsystemen, öffentlicher Meinung und (konkurrierenden) Industrieinteressen. Demokratisch gewählte Politiker*innen werden es vermeiden, klimapolitische Maßnahmen einzuführen, für die sie bei der Wahl bestraft werden könnten (z.B. durch den Verlust von Stimmenanteilen, was die Wahrscheinlichkeit einer Regierungsbeteiligung verringert) (Stokes 2016). Generell werden ehrgeizige klimapolitische Maßnahmen eher dort angewendet, wo die öffentliche Meinung zu diesen Maßnahmen positiv ist (Levi et al. 2020). Umgekehrt kann ein Mangel an Akzeptanz für den Policy-Mix oder seine Verschlechterung im Laufe der Zeit zu seiner Verwässerung oder sogar Abschaffung führen, wodurch die Erreichung der THG-Ziele gefährdet wird. Obwohl die meisten deutschen Bürger*innen über den Klimawandel besorgt sind und den Klimaschutz unterstützen, sind viele ehrgeizige Maßnahmen, insbesondere im Verkehrssektor, nach wie vor umstritten (Levi et al. 2021). Die Bepreisung von CO2(Kraftstoff) ist zum Beispiel eine der unpopulärsten Klimapolitiken im Verkehrssektor. Das liegt wahrscheinlich daran, dass die Kosten sehr sichtbar sind und das Vertrauen in die politische Umsetzung der CO2-Besteuerung begrenzt ist.

Die öffentliche Akzeptanz von Reformen wird von einer Reihe von Faktoren beeinflusst, darunter Verteilungseffekte, allgemeine politische Präferenzen, Werte, Vertrauen in die Regierung und wahrgenommene politische Ergebnisse (z.B. die Emissionsreduzierungen). Studien zeigen, dass die Akzeptanz bestimmter klimapolitischer Instrumente durch wirtschaftliches Eigeninteresse, Einstellungen zum Klimawandel und politisches Vertrauen sowie durch die Wahrnehmung von Fairness und Wirksamkeit bestimmt wird (Carattini et al. 2019; Douenne und Fabre 2020; Maestre-Andrés et al. 2021). Die Bepreisung von Kohlenstoff (Kraftstoff) wird beispielsweise eher akzeptiert, wenn die politischen Institutionen gut geführt sind, wenn die Bürger*innen für die Belastung durch die Bepreisung von Kohlenstoff (Kraftstoff) entschädigt werden und wenn sozialpolitische Maßnahmen in den Policy-Mix einbezogen werden (Levi et al. 2021). Um die öffentliche Meinung zu verschiedenen Arten von Politikinstrumenten zu verstehen, konzentrieren wir uns auf ihre (wahrgenommenen) Folgen, insbesondere auf das Ausmaß, in dem sie als wirksam, gerecht und unaufdringlich angesehen werden.

Die öffentliche Akzeptanz kann durch eine sequenzielle Design-Logik der Maßnahmen erhöht werden. Die Einführung einer behutsamen CO2-Steuer zu Beginn und die schrittweise Erhöhung der Stringenz des Instruments im Laufe der Zeit, können anfänglichen Widerstand gegen die Umsetzung der Politik begrenzen und die öffentliche Anfechtung (bei sofortigen hohen Preisen) im besten Fall eindämmen. Studien deuten darauf hin, dass sich die Bürger*innen schnell an Maßnahmen gewöhnen, nachdem sie eingeführt wurden, insbesondere wenn sich die wahrgenommenen Belastungen als geringer erweisen als vor der Umsetzung befürchtet (Harrison 2013; Jagers et al. 2020; Konc et al. 2022). Eine anfänglich moderate CO2-Bepreisung könnte auch durch andere, anfänglich mäßig strenge Instrumente ergänzt werden, die zusätzliche Emissionsminderungseffekte erzielen, wodurch sich die Bedeutung der Intervention möglicherweise auf mehrere Instrumente verteilt (statt auf ein einziges, stark sichtbares und potenziell politisiertes Instrument mit einer deutlichen Erhöhung der Stringenz). Uns sind jedoch keine belastbaren Belege für einen solchen potenziellen Mechanismus bekannt.

Die öffentliche Akzeptanz kann auch durch Ausgleichsmaßnahmen erhöht werden. Die besonders hohen Vorlaufkosten für die Bepreisung von Kohlenstoff (Brennstoffen) beeinträchtigen die öffentliche Akzeptanz von Preisen mit hohen Grenzwerten. Untersuchungen zeigen jedoch, dass eine Rückverteilung der Einnahmen zur Entschädigung der Öffentlichkeit den Widerstand abschwächen kann. Es wird jedoch angenommen, dass dieser Effekt bei nachvollziehbaren „Pauschalzahlungen“ ausgeprägter ist und bei indirekten Ausgleichsmechanismen nur gering ist (Baldenius et al. 2021, Mildenberger et al. 2022, Kellner et al. 2022).

Die Industrie und insbesondere die Interessengruppen der Automobilhersteller können ehrgeizige politische Reformen durch Lobbyarbeit erschweren. Der Einfluss von Interessengruppen wird als ein Haupthindernis für die Verabschiedung von Klimaschutzmaßnahmen angesehen, insbesondere im Verkehrssektor, wo das Kapital sehr konzentriert ist (Kornek et al. 2020). In Deutschland sind einige der größten Automobilunternehmen der Welt ansässig, und in den südlichen Bundesländern beschäftigen die Automobilhersteller und ihre Zulieferer*innen einen erheblichen Teil der deutschen Wählerschaft. Außerdem werden die deutschen Verkehrsministerien meist von konservativen Parteien geführt, die es als ihre Aufgabe ansehen, die deutsche Automobilindustrie zu schützen (Flachsland und Levi 2021). Wir betrachten die potenzielle Opposition und Unterstützung durch die deutschen Automobilhersteller und weisen darauf hin, dass weitere Ex-ante-Analysen zum Vergleich potenzieller Reaktionen auf alternative Politikmix-Pfade im deutschen korporatistischen Umfeld nützlich wären.

Die Unterstützung der Hersteller für die Elektrifizierung scheint in letzter Zeit zugenommen zu haben.  Einige Hersteller mögen eine rasche Elektrifizierung der Neuwagenverkäufe weiterhin ablehnen, im Allgemeinen haben sich die Präferenzen aber geändert. Die deutsche Automobilindustrie hat sich bis vor kurzem gegen klimapolitische Maßnahmen im Verkehrssektor gewehrt, zum Teil weil sie eine extrem mächtige Interessengruppe mit einem hochprofitablen Geschäftsmodell darstellt, das auf dem ICE-Fahrzeug basiert und fest in einem korporatistischen Governance-Kontext verankert ist (Meckling und Nahm 2018; Flachsland und Levi 2021). Dieses Verhalten könnte als Kurzfristdenken der Hersteller interpretiert werden, die die Ankündigungen der politischen Entscheidungsträger*innen zu langfristigen Dekarbonisierungsbemühungen ignorieren. Einige Unternehmen setzen sich nach wie vor für die weitere Produktion von ICE-Fahrzeugen und die damit verbundene Nutzung von Wasserstoff oder E-Fuels ein (zumindest bei leichten Nutzfahrzeugen oder Lkw). Der größte deutsche Automobilhersteller VW hat jedoch stark in die Elektromobilität investiert und unterstützt offen eine strengere Klimapolitik im Verkehrssektor. Derzeit investieren fast alle deutschen Automobilhersteller in die Elektrifizierung ihres Produktportfolios, aber das Ausmaß, in dem sie strengere klimapolitische Vorgaben einhalten können, und ihre Akzeptanz gegenüber diesen, sind von Unternehmen zu Unternehmen sehr unterschiedlich.

Das Verständnis für die Bildung von klimapolitischen Programmen der politischen Parteien im Kontext des deutschen (und anderer) Wahlsystems, der Wählerpräferenzen und der Interessen der Industrie ist nach wie vor begrenzt. Auch wenn die politische Umsetzbarkeit eine wichtige Überlegung bei der Gestaltung und Bewertung von Klimapolitiken ex ante ist, fehlt ein konzeptionell klarer und empirisch operationalisierter Rahmen für eine präzise Analyse. Angesichts der hohen Relevanz für die gesellschaftliche Entscheidungsfindung und das Wohlergehen sollte die Forschung das Verständnis in dieser Richtung vorantreiben. In der Zwischenzeit müssen Vorhersagen über die politische Umsetzbarkeit mit Vorsicht behandelt werden, und die erheblichen Unsicherheiten sollten klar kommuniziert werden. Eine Möglichkeit, mit diesen Unsicherheiten in der realen Politikgestaltung umzugehen, sind Governance-Bestimmungen, die die Option einer (nicht-)schrittweisen Erhöhung der politischen Stringenz des Instrumentenmixes regelmäßig auf die Tagesordnung setzen (z.B. der jährliche Überprüfungsmechanismus des deutschen Klimagesetzes, siehe Flachsland und Levi 2021). Solche institutionellen Gelegenheitsfenster könnten sich dann mit günstigen (oder ungünstigen) Veränderungen in politischen Plattformen und politischen Koalitionen decken.

3.6 Governance

Unsere Politikpfade gehen von einer Logik der kontinuierlichen Ausbesserung aus, die eine Änderung und Neukonfiguration des bestehenden, derzeit umgesetzten Policy-Mix beinhaltet. DiePolitikgestaltung in der realen Welt ist chaotisch und beinhaltet oft das Zusammenspiel und die Überlagerung bestehender Politiken (Howlett und Rayner 2013). Eine wichtige Überlegung ist, dass die politischen Entscheidungsträger*innen nicht von null starten. Viel häufiger handelt es sich bei den Anpassungen des Policy-Mixes um eine Schichtung (Hinzufügen von Maßnahmen zu bestehenden Maßnahmen), Verschiebung (Änderung des Inhalts bestehender Maßnahmen) und Konvertierung (wesentliche Änderungen der Maßnahmen; Howlett und Rayner 2007) oder das Hinzufügen bzw. die Einstellung von Instrumenten. Bestimmte Maßnahmen wieder einzustellen ist verfahrenstechnisch schwieriger als andere Interventionen. Unsere Pfade tragen diesen Überlegungen Rechnung, indem sie auf den derzeit in Kraft befindlichen Instrumentenmixen und deren Reformplänen aufbauen (z.B. Fit für 55-Vorschlag der EU-Kommission, deutscher Koalitionsvertrag).

Die Governance-Anforderungen hängen von mehreren Faktoren ab, die sich auf die Gestaltung der Politikpfade und die Wahl der Instrumente beziehen. Die Governance-Anforderungen für die Politikpfade hängen ab von: (a) den Informations- und Verwaltungsanforderungen der ausgewählten Instrumente, (b) der Notwendigkeit ihrer Rekalibrierung und Anpassung im Laufe der Zeit und (c) der Anzahl der verwendeten Instrumente und der damit verbundenen Komplexität des Pfads.

Die Wahl der Instrumente ist mit unterschiedlichen Informations- und Verwaltungsanforderungen verbunden. Regulierungsbasierte Ansätze haben in der Regel höhere administrative Anforderungen, wie z.B. robuste Verfahren zur Überwachung der Emissionsintensität von Fahrzeugen, die anfällig für Manipulationen sind (Reynaert 2021). Für die Überwachung sind technische Fähigkeiten und der Zugang zu genauen Informationen erforderlich. Fehlende oder unzureichende Kapazitäten von durchsetzenden Behörden erschweren die Umsetzung oder Aktualisierung/Anpassung strenger politischer Maßnahmen (z.B. technologischer Standards), was sich negativ auf die Glaubwürdigkeit des Policy-Mix auswirken kann (Edmondson et al. 2020). In ähnlicher Weise erfordern Emissionshandelsmechanismen und die CO2-Besteuerung eine glaubwürdige Überwachung und kompetente Verwaltungsinfrastrukturen. Instrumente zur Bepreisung von CO2 (Brennstoffen) müssen ebenfalls aktualisiert werden, sobald ihre Performance überprüft werden konnte und sich ggf.  äußere Umstände verändern, wie die ständigen Reformen des EU-ETS seit der Einführung zeigen. Die Wahl von Instrumenten, die hohe Informations- und Verwaltungsanforderungen stellen, erhöht die Governance-Herausforderung. Folglich kommt es mit höherer Wahrscheinlichkeit zum Governance-Versagen, was wiederum die politische Glaubwürdigkeit untergraben kann.

Die Steuerung der Politikpfade muss anpassungsfähig sein, daher müssen Mechanismen zur Rekalibrierung von Instrumenten und geplante Revisionsschritte in das Design aufgenommen werden. Aufgrund der Komplexität der Politikgestaltung in der realen Welt ändern sich die Bedingungen und es treten unbeabsichtigte Folgen auf, die Änderungen oder nachträgliche Anpassungen der Politik erfordern (Howlett und Rayner 2013). Der Policy-Mix muss sich mit den Veränderungen in der Welt weiterentwickeln (Edmondson et al. 2019), sowohl mit der internen Systemdynamik (z.B. Markttrends, öffentliche Akzeptanz) als auch mit externen Schocks (z.B. plötzliche Änderungen der internationalen Lieferketten). Dies erfordert reflexive und iterative politische Entscheidungsprozesse (Hoppmann et al. 2014). Außerdem sollten die Mechanismen mit Instrumenten ausgestattet sein, die entweder automatische oder strukturierte diskretionäre politische Anpassungen vorsehen, um wirksam auf veränderte Bedingungen reagieren zu können (Jordan und Moore 2020). Einige Instrumentenoptionen werden eine stärkere Rekalibrierung erfordern, vor allem solche, die sich an exogene Trends wie Preise von Komponenten oder Marktpreise von BEVs anpassen müssen. Dies geht mit einem erhöhten Informations- und Verwaltungsaufwand und einer geringeren Sicherheit einher, was die dynamische Kostenwirksamkeit beeinträchtigen kann.

Komplexität erhöht den Verwaltungsaufwand aufgrund der gestiegenen Wahrscheinlichkeit von Fehlern und unbeabsichtigten Folgen, was den Bedarf an Rekalibrierung erhöht. Komplexere Policy-Mix-Designs erhöhen die Wahrscheinlichkeit unbeabsichtigter Wechselwirkungen, da es in einer komplexen, sich verändernden und unsicheren Welt zu mehr Interaktionen zwischen den Instrumenten kommt (Jacobs und Weaver 2015). Häufige Überarbeitungen und Änderungen erhöhen die verwaltungstechnische Komplexität und machen den Policy-Mix anfällig für Fehler sowie für eine stärkere politische Anfechtung, wodurch das Risiko einer Politisierung bestimmter Themen steigt (Jordan und Matt 2014). Die politische Anfechtung des Policy-Mix kann die Wirksamkeit eines Entwurfs verringern, wenn die Ziele „verwässert“ werden, zum Beispiel wenn andere politisch relevante Krisen auftreten. Mechanismen können als sekundäre Gesetzgebung konzipiert werden, als eine Form der institutionellen Abschirmung (Lockwood et al. 2017), die es Bürokrat*innen ermöglicht, Änderungen ohne parlamentarische Zustimmung vorzunehmen, wodurch die Wahrscheinlichkeit einer anhaltenden Anfechtung der Maßnahmen verringert wird. Mehrere sich überschneidende und vielleicht sogar redundante Politiken könnten eine weitere Möglichkeit sein, Bedenken hinsichtlich politischer Anfechtung und Verwässerung aus der Perspektive der Umweltwirksamkeit zu begegnen, aber obwohl dieses Argument im politischen Diskurs (implizit) relevant zu sein scheint, verfolgen wir diese Argumentation nicht weiter, da es an systematischen Untersuchungen in der Fachliteratur mangelt.

4. Zukünftige Politikmixpfade – Konstruktion und Ausgangssituation

Konstruktion von Klimapolitikmixpfaden und Festlegung der Ausgangssituation. Wir wenden uns nun der Analyse zukünftiger Politikmixpfade zu. Zunächst beschreiben wir kurz unseren deskriptiven Rahmen (Abschnitt 4.1). Anschließend rekonstruieren und bewerten wir den Basispfad der gegenwärtig in Deutschland und Europa geltenden Politiken unter Berücksichtigung des „Fit for 55“-Vorschlags der EU-Kommission (Abschnitt 4.2). Eine statische Übersicht über den aktuellen Politikmix für Deutschland findet sich in Anhang I.

4.1 Konstruktion und Bewertung von Politikmixpfaden

Drei Arten von Verbraucher*innenentscheidungen bestimmen den Transformationspfad im Nutzfahrzeugsektor: Abwracken, Kauf und Nutzung von Fahrzeugen. Erstens ist die Entscheidung, ICE-Fahrzeuge durch Abwracken oder Export aus dem Bestand zu entfernen, von zentraler Bedeutung für die schrittweise Abschaffung des ICE-Fahrzeug-Bestandes. Sie hängt von den erwarteten Kosten und Nutzen eines erwarteten Neukaufs ab (oder von der Entscheidung, kein weiteres Fahrzeug zu kaufen). Zweitens bestimmt die Entscheidung für den Kauf eines neuen (oder gebrauchten) Fahrzeugs und insbesondere die Frage, ob es sich dabei um ein BEV (und damit um einen Beitrag zur Erreichung der Umweltziele) oder um ein neues ICE-Fahrzeug handelt, die Langlebigkeit des Bestands an ICE-Fahrzeugen und damit die Gesamtemissionen. Dies hängt von den erwarteten Kosten und Nutzen der Fahrzeugnutzung ab. Drittens bestimmen marginale Entscheidungen über die Nutzung bestehender ICE-Fahrzeuge das Volumen der sektoralen CO2-Emissionen (Abbildung 8). Der Einfachheit halber ignorieren wir die schrittweise Entwicklung neuer Fahrzeugtypen durch die Automobilhersteller, die das Portfolio der zum Kauf verfügbaren Fahrzeuge bestimmen (und die damit verbundenen Marktversagen, politischen Herausforderungen und Maßnahmen).

Mit diesen drei Arten von Entscheidungen sind unterschiedliche externe Effekte verbunden. Das Kurzfristdenken der Verbraucher*innen wirkt sich auf die Kaufentscheidungen aus. Die „Learning by Doing“ Effekte der Hersteller hängen von ihrem Produktionsvolumen für den Verkauf ab, was die Kehrseite der Käufe ist. Im Gegensatz dazu spielen die Lerneffekte der Verbraucher*innen bei der Nutzung von BEVs eine Rolle, und externe Netzwerkeffekte können den Ausbau der Ladeinfrastruktur für BEVs behindern, was sich auf die Bequemlichkeit der Nutzung von BEVs auswirkt. Schließlich führen die CO2-Emissionen aus dem Betrieb von Verbrennungsmotoren zu den grundlegenden Klimaexternalitäten, die durch die Klimapolitik gemildert werden müssen (unten in Abbildung 8). Auch hier ignorieren wir der Einfachheit halber die externen Effekte in der Entwicklungsphase neuer Fahrzeuge, in der insbesondere Spillover von Wissen in Forschung und Entwicklung und die politischen Herausforderungen in den kommenden Phasen der Umstellung auf BEVs in Deutschland weniger relevant erscheinen.

Wir konzentrieren uns auf Instrumente, die einen entscheidenden Einfluss auf diese drei Arten von Entscheidungen haben. Wir beschränken unsere Analyse auf die Instrumente, die wir auf der Grundlage unserer Literaturübersicht über klimapolitische Instrumente im Straßenverkehr (Anhang II) als die wirksamsten und wichtigsten für die Förderung des Übergangs zum motorisierten Individualverkehr ansehen (Bhardwaj et al. 2020; Levi et al. 2021; Agora Verkehrswende 2021). Diese Instrumente wirken sich direkt auf verschiedene Arten von Entscheidungen aus (Abbildung 8), aber es ist zu beachten, dass sich die Instrumente auch auf andere Entscheidungen auswirken, da sie in Wechselwirkung zueinanderstehen (z.B. wirkt sich die erwartete CO2-(Kraftstoff-)Preisgestaltung für Benzin oder Diesel auf das Kalkül des Neuwagenkaufs aus, was wiederum die Abwrackentscheidung beeinflusst). Der Grundgedanke besteht darin, die Anzahl der betrachteten Instrumente zu minimieren (sie liegt in unseren Szenarien zwischen 4 und 8), um die Komplexität zu verringern, und gleichzeitig eine ausreichend breite Perspektive beizubehalten, um Politiken abzudecken, die den Kern alternativer Politikmixe bilden. Zusätzliche Maßnahmen können eine wichtige ergänzende Rolle spielen (z.B. durch die Beseitigung regulatorischer/rechtlicher/institutioneller/verhaltensbezogener Herausforderungen), aber ihre vollständige Berücksichtigung würde die Analyse zu sehr verkomplizieren.

Wir gehen über eine statische Betrachtung von Preisgestaltung vs. Regulierung bzw. eines Mixes als Hauptarchetypen für die Gestaltung des Politikmixpfades hinaus. Wir bringen die Politikdebatte voran, indem wir (a) den Schwerpunkt auf die Dynamik des technologischen Wandels im privaten Straßenverkehr legen (Abbildung 8), (b) innovative Kombinationen von Instrumenten entwickeln, die den Übergang vorantreiben und gleichzeitig die Herausforderungen adressieren können, z.B. durch die Verringerung der fiskalischen Belastung, indem die Kosten von Subventionen durch ergänzende Preisgestaltung ausgeglichen werden (Malus), und indem wir (c) die Politikgestaltung als evolutionär und dynamisch betrachten.

Abbildung 8: Die Dynamik des technologischen Wandels im Nutzfahrzeugsektor wird hauptsächlich durch die Entscheidungen der Verbraucher*innen bestimmt, (a) vorhandene Fahrzeuge zu verschrotten, (b) neue (oder gebrauchte) BEVs oder ICE-Fahrzeuge zu kaufen (oder überhaupt kein neues Fahrzeug) und (c) den vorhandenen Fahrzeugbestand zu nutzen, der im Falle von ICE-Fahrzeugen CO2-Emissionen erzeugt. Diese Entscheidungen können mit unterschiedlichen Marktversagen einhergehen. Verschiedene Instrumente zielen auf unterschiedliche Entscheidungen und damit verbundene Marktversagen ab (sowie auf andere Herausforderungen, die hier nicht behandelt werden). Es ist zu beachten, dass die Entscheidungen in Wechselwirkung stehen (z.B. werden Abwracken und Kauf von den erwarteten Kosten und Nutzen des Gebrauchs von Neufahrzeugen beeinflusst), sodass Instrumente, die sich auf eine Art von Entscheidung auswirken, indirekt auch andere beeinflussen können, Quelle: Eigene Darstellung

Die Konstruktion der Politikmixpfade bezieht sich auf unterschiedliche Schwerpunkte bei der Dynamik des Fahrzeugbestands. Wir konstruieren drei alternative Pfade, die sich in ihrem Ansatz und ihren Instrumenten zur Bewältigung des Wandels im Fahrzeugbestand unterscheiden. Wir beginnen mit der Konstruktion und Bewertung des Status-quo-Instrumentenmixes für den Nutzfahrzeugsektor in Deutschland und konstruieren dann alternative Pfade, die sich aus dem Status-quo durch kontinuierliche Ausbesserung entwickeln (Howlett und Rayner 2013). Wir versuchen, jeden Weg so zu gestalten, dass die Umweltwirkung und die politische Durchführbarkeit gewährleistet sind (soweit dies angesichts der begrenzten Anzahl der in Betracht gezogenen Instrumente möglich ist) und die bestmöglichen Ergebnisse bei den anderen Herausforderungen/Bewertungsdimensionen im Rahmen einer iterativen Anwendung von ex ante Bewertungskriterien und einer Neudefinition des Politikmixdesigns erzielt werden.

Es werden Pfade konstruiert, die die Verbreitung von BEVs als zentrale Technologie anstreben. Wir konzentrieren uns auf BEVs als Hauptoption für die Dekarbonisierung des Nutzfahrzeugsektors. In erster Linie sind BEVs derzeit die am besten geeignete Technologieoption, um THG-Emissionen in großem Umfang zu reduzieren. Da wir uns auf die Erreichung der sektoralen Ziele für 2030 in Deutschland konzentrieren, halten wir dies für die einzige praktikable Option, um eine ausreichende THG-Reduzierung zu erreichen. Wir nehmen die derzeitige Debatte über die Verwendung von E-Fuels als Alternative zu BEVs zur Kenntnis, wobei das Hauptargument darin besteht, dass der vorhandene Bestand an ICE-Fahrzeugen mit einem neuen Kraftstoff genutzt werden kann. Aufgrund der derzeitigen Kosten und Energieintensität der E-Fuel-Produktion halten wir dies jedoch in naher Zukunft nicht für realisierbar. Wir schließen nicht aus, dass E-Fuels in Zukunft eine größere Rolle bei der Dekarbonisierung des Bestands spielen könnten, aber da unsere Pfade bis 2035 reichen, gehen wir nicht davon aus, dass E-Fuels vor diesem Zeitpunkt eine bedeutende Rolle spielen, was mit der aktuellen Modellierung des Verkehrs in Deutschland übereinstimmt.

Die alternativen Pfade werden in Bezug auf die Bepreisung des Kohlenstoffs im Kraftstoff oder im Fahrzeugbestand gekennzeichnet. Wir verwenden verschiedene Kombinationen von Instrumenten, die entweder auf den Kraftstoff (Verbrauch), den Fahrzeugbestand oder einen gemischten sequenziellen Ansatz abzielen. Die ersten beiden nennen wir „CO2-Bepreisung von Kraftstoffen (Fokus: CO2-Preise Kraftstoffe)“ und „CO2-Bepreisung des Fahrzeugbestands (Fokus: Fahrzeugbestand)“, da sie sich entweder hauptsächlich auf die Kohlenstoffbepreisung (Kraftstoff) oder auf die Verwendung von Fahrzeugsteuern (Zulassung und Nutzung) stützen, die auf den Bestand der Fahrzeugflotte erhoben werden.

Die Instrumentenstringenz wird als Konzept verwendet, um die zeitliche Dynamik von Instrumentendesigns innerhalb und zwischen den Pfaden im Laufe der Zeit zu vergleichen. Wir legen eine maximale und minimale Stringenz für jeden Instrumententyp fest, die für alle Pfade gilt und einen Vergleich der Logik der Pfade ermöglicht. Beispielsweise ist die Bepreisung von Kohlenstoff (Treibstoff) am höchsten in dem Pfad, der sich stark auf dieses Instrument stützt, um den Übergang voranzutreiben (siehe Fokus: CO2-Preise Kraftstoffe). Bei diesem Pfad steigt dieses Instrument schnell an und erreicht die maximale Stringenz von 500 EUR/Tonne CO2. Das soll nicht heißen, dass wir 100% Stringenz als optimal oder als gewünschtes Ergebnis des Instruments ansehen, sondern vielmehr als den Wert, der möglicherweise erforderlich ist, um den Übergang gemäß der Gestaltungslogik des jeweiligen Pfads voranzutreiben. Zum Vergleich: Der Kohlenstoff-(Kraftstoff-)Preis im Mix-Pfad steigt allmählich an und erreicht im dargestellten Zeitrahmen keine 500 EUR, wobei sein zentrales Szenario bis 2035 maximal rund 300 EUR erreicht.

Erarbeitung von Stringenzspannen für verschiedene Politikpfade. Um eine maximale und minimale Stringenz zu bestimmen, stützen wir uns auf vergangene, aktuelle und geplante politische Vorgaben, bestehende Modellierungsarbeiten und verfügbare politische Analysen der Umsetzung von Instrumenten in Deutschland und anderen Ländern. Wichtig ist, dass wir diese Werte nicht im Rahmen einer integrierten numerischen Modellierung quantitativ ableiten oder bewerten, was in Zukunft wünschenswert wäre. Unser Ziel ist es, einen konzeptionellen Rahmen zu entwickeln und zu testen, der qualitative, modelltechnische und empirische Erkenntnisse für die Konstruktion von Politikpfaden und die Ex-ante-Bewertung zusammenführt. Ausführliche Informationen darüber, wie wir die spezifischen Werte ermittelt haben, finden Sie in Anhang III.

Die Politikpfade umfassen zentrale und unterstützende Instrumente. Im Basisszenario und in unseren alternativen Szenarien in Abschnitt 5 werden die Instrumente als Kerninstrumente, unterstützende Instrumente oder Restinstrumente klassifiziert. Die Kerninstrumente sind von zentraler Bedeutung für die Umweltwirksamkeit des Politikmixes, und ohne die Kerninstrumente, die mit ausreichender Stringenz umgesetzt werden, dürfte der Mix die THG-Ziele für 2030 nicht erreichen. In einer numerischen Modellanalyse würde die Abschaffung oder Lockerung der Stringenz dieser Instrumente zu einem Scheitern bei der Erreichung der THG-Ziele führen. Unterstützende Instrumente dienen der Bewältigung anderer Herausforderungen wie Verteilungseffekte oder Kosteneffizienz (z.B. externe Netzwerkeffekte). Ihre Abschaffung würde die ökologische Wirksamkeit nicht gefährden, aber die Leistung in diesen anderen Bereichen beeinträchtigen. Restliche Instrumente sind redundante, sich überschneidende Instrumente, deren Abschaffung die THG-Ergebnisse nicht verändern würde.

Alle Politikmixpfade gehen von der gleichen Unsicherheit bei den Vermeidungskosten aus. Wie in Abschnitt 3.2 erwähnt, sind einige Elemente der Vermeidungskosten unabhängig von der deutschen und europäischen Politikgestaltung (z.B. Kosten für Batterien und elektrische Fahrzeuge, Einfachheit von Verhaltensanpassungen). Sie sind ungewiss und können sich in zukünftigen Szenarien als hoch/niedrig erweisen, unabhängig von dem bestehenden Mix. Politikmixpfade unterscheiden sich darin, wie sie unter verschiedenen Realisierungen dieser Ungewissheiten abschneiden. So wird beispielsweise davon ausgegangen, dass der Politikmix, der einen uneingeschränkten Anstieg der Kohlenstoff-(Brennstoff-)Preise zulässt, endogen auf die Realisierung hoher Minderungskosten reagiert, indem er hohe CO2-(Brennstoff-)Preise hervorbringt, die die THG-Ziele erfüllen, entweder durch Marktanpassung in einem ETS oder durch CO2-Steuererhöhungen durch die Politik. In Szenarien mit Obergrenzen für die Höhe der CO2-(Kraftstoff-)Preise wird die Wirksamkeit durch regulatorische oder hybride (Preis-/Regulierungs-) Mechanismen sichergestellt, die bei abnehmender Unsicherheit angepasst werden. Umgekehrt würde die Realisierung niedriger Minderungskosten in allen Szenarien niedrige CO2-(Kraftstoff-)Preise nach sich ziehen und könnte eine Lockerung anderer Instrumente (oder eine Erhöhung der Emissionsreduktionsziele) ermöglichen. Wir stellen diese Unsicherheiten bei der Kalibrierung von Politikinstrumenten durch stilisierte schattierte Unsicherheitsbereiche in den Abbildungen dar. Es ist zu beachten, dass diese Bereiche hauptsächlich der Veranschaulichung dienen und nicht auf präzisen numerischen Bewertungen, sondern auf plausiblen Annahmen beruhen. Zukünftige Modellierungsarbeiten, die diese Unsicherheitsbereiche spezifizieren und so weit wie möglich einschränken, könnten diese Einschätzungen deutlich verbessern.

4.2 Politik-Basispfad mit Fit für 55-Paket

Der Basispfad stützt sich auf der nationalen und der EU-Politik einschließlich der Fit für 55-Vorschläge. Wir stellen den Basispfad für den Politikmixpfad dar, der die derzeit in Deutschland geltenden Maßnahmen für den Nutzfahrzeugsektor und den Vorschlag der EU-Kommission zum Fit für 55-Paket beinhaltet (siehe Anhang I für einen Überblick). Wir betrachten zwei besonders relevante Elemente des Fit für 55 Vorschlags: die angepassten Emissionsnormen für neue ICE-Fahrzeuge und die Einführung eines zweiten EU-Emissionshandelssystems für Verkehr und Gebäude (ETS-2). Wir betrachten zudem einige schrittweise Reformen des Politik-Basispfades, die dessen Leistung zu verbessern versprechen.

Abbildung 9: Politik-Basispfad + Fit für 55, Quelle: Eigene Darstellung

Der Basispfad nutzt eine Kombination von Instrumenten, die sich auf Kaufentscheidungen und die Nutzung konzentrieren, wobei die meisten Instrumente derzeit von geringer Stringenz geprägt sind. Das aktuelle Pfad-Design legt den Schwerpunkt auf die Förderung der Marktdiffusion von BEVs und PHEV-Fahrzeugen. Derzeit werden Bepreisungs- und Regulierungsmaßnahmen mit geringer Stringenz eingesetzt, was die Marktdynamik nicht ausschlaggebend zugunsten der Verbreitung von BEVs bis 2030 verändert und keine ausreichenden Anreize für eine geringere Nutzung von ICE-Fahrzeugen oder deren Abwrackung bietet. Wir beschreiben und bewerten die wichtigsten Instrumente, die im Politikmix-Basispfad eingesetzt werden, einschließlich der erwarteten Änderungen durch das Fit für 55-Reformpaket.

Wir bewerten den Politikmix-Basispfad Pfad indem wir uns auf bestehende empirische Analysen, Modellierungen und Erkenntnisse aus der akademischen Literatur zu den Gestaltungsmerkmalen von Instrumenten und Politikmixen stützen.  Die Gestaltungsmerkmale und Bewertungen der Basisinstrumente sind in Tabelle 2 dargestellt. Nachdem wir die Instrumente im Detail bewertet haben, folgt eine Gesamtbewertung des Basispfads, die in Tabelle 3 zusammengefasst ist. Wir kommen zu dem Schluss, dass der Basispfad höchstwahrscheinlich selbst bei einer verbesserten Ausgestaltung der Instrumente die erforderlichen THG-Reduzierungen im Einklang mit den Zielen für 2030 nicht erreichen wird.

Basispfad – Merkmale der Instrumente und Bewertung 

Wir beschreiben und bewerten vier Hauptinstrumente, die den Basispfad charakterisieren. Wir beschreiben die vier Hauptinstrumente des Basispfads und bewerten ihre aktuelle Umsetzung in Deutschland. In Übereinstimmung mit unseren in Abschnitt 3 dargelegten Herausforderungen/Bewertungskriterien geben wir der Umweltwirksamkeit bei unserer Bewertung höchste Priorität, weshalb wir den Basispfad hauptsächlich auf die Umweltwirksamkeit hin prüfen.

Kohlenstoffpreis für Kraftstoff – BHEG (nETS)

Das deutsche System zur Bepreisung von Kraftstoff-Kohlenstoff im Straßenverkehr (nETS) ist nur bis 2026 festgeschrieben. Es ist noch nicht festgelegt, wie sich der Preis danach entwickeln wird oder ob ein ETS-2 eingeführt wird. Der Koalitionsvertrag der derzeitigen Regierung lässt zwar vermuten, dass es eine gewisse CO2-Bepreisung für Kraftstoffe geben wird, aber der künftige CO2– Preis für den Straßenverkehr bleibt ungewiss. Wir haben uns dafür entschieden, in unserer Analyse eine Bandbreite potenzieller CO2– Preise für Kraftstoffe darzustellen, die sich am oberen Ende für die Höchstwerte auf die im Rahmen des Ariadne-Projekts (Pietzcker et al. 2021) durchgeführte Modellierung stützt. Die niedrigsten Werte werden basieren auf Schätzungen der EU-Kommission (2021b) für die ETS-2 Preise.

Tabelle 2: Mischkonzept des Pfads „Politik-Basispfad + Fit für 55“

Die geplante nETS-Preisobergrenze ab 2026 – oder eine analoge ETS-2-Preisobergrenze – kann zu höheren Emissionen führen als eine feste Emissionsobergrenze. Wenn die Minderungskosten und damit die CO2-Preise sehr hoch ausfallen und die vorgesehene Preisobergrenze im nETS ausgelöst wird, könnten die Emissionen des Sektors das KSG-Ziel übersteigen. Ein solches Defizit könnte durch verschiedene Flexibilitätsmechanismen ausgeglichen werden, einschließlich der Übererfüllung von Zielen in anderen deutschen Sektoren, zwischenstaatlichen Flexibilitätsmechanismen der EU sowie Bank- und Anleihebestimmungen im Rahmen des EU-Lastenausgleichs (Effort Sharing Regulation). Im Falle einer Preisobergrenze in einem ETS-2 und der Auslösung eines analogen Falls könnte Deutschland zusätzliche preisliche (z.B. nationale CO2– Preisaufschläge) oder nicht-preisliche Instrumente (z.B.  stringentere Regulierung oder Subventionen) einsetzen.

Die geringe Stringenz und die fehlenden Spezifizierungen des nETS nach 2026 beeinträchtigen die dynamische Kostenwirksamkeit. Der derzeitige feste Preispfad liegt unterhalb des nötigen Niveaus und der Steigerungsrate, die voraussichtlich zum Erreichen der THG-Ziele für 2030 gebraucht werden (Edenhofer et al. 2019, Repenning et al. 2021). Aus diesem Grund liefert der jetzige Preispfad höchstwahrscheinlich kein glaubwürdiges Signal um die Investitionen der Hersteller und Verbraucher*innen zu verändern und die intertemporale Kostenwirksamkeit zu maximieren. Darüber hinaus wird die Ungewissheit über das Preisniveau (Preisobergrenze, Art des Preissystems auf deutscher oder EU-Ebene) nach 2026 wahrscheinlich zu Unterinvestitionen führen (Ohlendorf et al. 2022).

Die derzeitige Preisentwicklung des nETS bis 2026 führt zu niedrigen Steuereinnahmen und der eingeführte Mechanismus zur Rückverteilung der Einnahmen ist nicht progressiv. Edenhofer et al. (2019) stellen fest, dass der Verteilungseffekt des nETS eine umgekehrten U-Form für die Einkommensgruppen aufweist: Während niedrige und hohe Einkommensdezile relativ geringe zusätzliche Ausgaben haben, tragen die mittleren Einkommensgruppen nach dem Einnahmenrecycling die größte Last. Insgesamt sind die Verteilungseffekte jedoch aufgrund der geringen Stringenz des Bepreisungsinstruments derzeit begrenzt. Andere Rückverteilungsmechanismen, wie das pauschale Pro-Kopf-Recycling, würden zu progressiveren Verteilungseffekten führen (Eisenmann et al. 2020; Kalkuhl et al. 2021, Budolfson et al. 2021).

Emissionsstandards – EU-Normen für die Fahrzeugflotte

Die im „Fit für 55“-Vorschlag vorgeschlagene Verschärfung des CO2-Emissionsstandards der EU-Fahrzeugflotte trägt nicht wesentlich zur Erreichung der deutschen Klimaziele für 2030 bei. Der Vorschlag zur Anpassung der durchschnittlichen Fahrzeugflotten-Emissionsintensität für 2030 würde diese um etwa 15% stringenter machen als derzeit (EU-Kommission 2021c; Wappelhorst et al. 2021). Mit Blick auf die deutschen THG-Ziele für 2030, werde die Verschärfung der Emissionsstandards, die im Fit für 55 Vorschlag festgehalten sind, erst nach 2030 einen zusätzlichen Minderungsbeitrag leisten – da die Stringenz über Fünfjahreszeiträume konstant bleibt (und nicht schrittweise ansteigt). Die Emissionsstandards werden deshalb nicht dazu beitragen die deutschen Ziele für 2030 über den derzeitigen Zeitplan hinaus zu erreichen. Die wichtigste Änderung die durch Fit für 55 eingeführt wird besteht darin, dass die Standards effektiv zu einem Verkaufsverbot für ICE-Fahrzeuge im Jahr 2035 führen werden. Viele politische Analyst*innen haben jedoch darauf hingewiesen, dass die für 2030 vorgeschlagene Verschärfung möglicherweise nicht ausreicht um ein ICE-Fahrzeugverbot für 2035 zu erreichen (Gimbert 2021; Wappelhorst et al. 2021)2Wappelhorst et al. (2021) empfehlen eine um 25 % erhöhte Stringenz.. Darüber hinaus würde eine jährliche Anhebung der Emissionsstandards anstatt in Fünf-Jahres-Schritten den Bestandsumschlag im Laufe der Zeit gleichmäßiger unterstützen. Außerdem kann durch die kumulative Stringenz Kohlenstoff schneller und in höherem Maße reduziert werden (Wappelhorst et al. 2021). 

Die Überwachung des CO2-Ausstoß von Fahrzeugen muss verbessert werden, um Manipulationen zu vermeiden. Die derzeitigen laborgestützten Überprüfungen des Ausstoßes untergräbt die Wirksamkeit der CO2-Emissionsstandards für die Fahrzeugflotte (Tietge et al. 2019; Reynaert 2021). Die Überwachung und Durchsetzung dieses Instruments muss reformiert werden, wenn es ein oder das Hauptinstrument zur Förderung von Innovation und BEV-Verkäufen werden soll. Eine Option könnte die Echtzeit-Berichterstattung über die CO2-Emission von Fahrzeugen sein (EU-Kommission 2021c).

Die derzeitigen CO2-Leistungsstandards der EU haben eine leicht regressive Wirkung. Die Emissionsstandards erhöht die Kosten für Autos. Auch wenn ärmere Haushalte tendenziell kleinere und effizientere Autos fahren und die Folgen des Kostenanstiegs gering sind, sind sie im Verhältnis zu ihrem Einkommen dennoch höher als bei wohlhabenderen Gruppen (Baldenius et al. 2021).

Subventionen – Umweltbonus und Innovationsprämie

Der Umweltbonus bleibt bis 2025 bestehen, die Innovationsprämie bis Januar 2023. Ab Februar 2022 werden die derzeitigen Bundeszuschüsse (bis zu 6000 EUR insgesamt) für BEVs das ganze Jahr 2022 über beibehalten. Ab dem 1. Januar 2023 wird der Bundeszuschuss voraussichtlich auf 4000 EUR und 2024 auf 3000 EUR sinken, bis er Ende 2025 eingestellt wird. Sollte der Markt für BEVs vor 2025 erheblich ansteigen, könnte dies zu hohen fiskalischen Belastungen führen.

Umweltbonus und Innovationsprämie werden mit vielen Käufen von BEVs in Verbindung gebracht, auch wenn keine strenge Bewertung vorliegt, bei der die Verkäufe den politischen Instrumenten und insbesondere den potenziellen Wechselwirkungen mit den CO2 -Emissionsstandards der Fahrzeugflotte zugeordnet werden. Insgesamt wurden in Deutschland fast 900 000 Fahrzeuge gefördert (45% davon sind PHEVs und 55% BEVs) (BAFA 2021). Von den derzeit ca. 600 000 zugelassenen BEVsns auf deutschen Straßen wurden 83,4% gefördert. Die Zahl der Zulassungen stieg deutlich an, nachdem der Wert des Kaufzuschusses im Jahr 2020 erhöht wurde. Eine sorgfältige empirische Ex-post-Analyse, die das Ausmaß der Auswirkungen dieser Zuschüsse aufzeigt und sie von den Auswirkungen anderer politischer Maßnahmen und Faktoren trennt, ist jedoch nicht verfügbar und wäre sehr nützlich. Die hohe Akzeptanz hat bereits dazu geführt, dass die für die Unterstützung des Mechanismus vorgesehenen Mittel in Höhe von 3,2 Mrd. EUR (ab Februar 2022) in erheblichem Umfang in Anspruch genommen wurden.

Durch eine verbesserte Gestaltung der Subventionen könnten Mitnahmeeffekte verringert und die Wirksamkeit erhöht werden. Die Anzahl der Fahrzeuge, die mit der gleichen Menge an Mitteln gefördert werden können, könnte durch eine Reform des Mechanismus erhöht werden. Die Prognosen für die Herstellungs- und Vertriebskosten von BEVs deuten auf erhebliche Kostensenkungen in diesem Jahrzehnt hin, wobei in einigen Segmenten bereits Preisparität erreicht wurde und andere Segmente im Laufe des Jahrzehnts wettbewerbsfähig werden (BloombergNEF 2021; Transport & Environment 2021). Wenn diese Kostensenkungen eintreten, besteht die Gefahr, dass das derzeitige Subventionskonzept den Kauf von BEVs bis 2025 übersubventioniert. Wird sie beibehalten, sollte der Subventionswert jährlich neu kalibriert werden, um eine bessere Korrelation mit dem Preisunterschied zwischen ICE-Fahrzeugen und BEVs herzustellen.

Die Wirksamkeit von Subventionen könnte auch durch eine bessere Ausrichtung auf bestimmte Zielgruppen verbessert werden, was zudem die Akzeptanz erhöhen könnte. In der Literatur wurde nachgewiesen, dass die Ausrichtung auf verschiedene Einkommensgruppen die Umwelt- und Kostenwirksamkeit des Instruments durch die Verringerung von Mitnahmeeffekten verbessert. Sie mildert auch regressive Ergebnisse, indem sie denjenigen hilft die andernfalls nicht in der Lage wären, neue Fahrzeuge zu kaufen. Diese Gruppe wäre ansonsten gezwungen, mehr fürs Fahren zu bezahlen oder aufgrund hoher Kosten ausgeschlossen. Diese Reformen könnten die Akzeptanz dieser Maßnahme erhöhen. Weitere Studien zu den Verteilungseffekten der derzeitigen Subventionsregelungen wären hilfreich.

Die Streichung der Förderung für PHEVs würde eine höhere THG-Vermeidung erreichen und die intertemporale Kosteneffizienz erhöhen. Ab dem 1. Januar 2023 gibt es den Umweltbonus nur noch für Fahrzeuge, die nachweislich einen positiven Klimaschutzeffekt haben, der durch den elektrischen Fahranteil und eine elektrische Mindestreichweite definiert ist. Die alternative CO₂-Anforderung von maximal 50 Gramm CO₂/km wird daher voraussichtlich entfallen. Bereits ab dem 1. August 2023 soll eine Mindestreichweite von 80 Kilometern gelten. Diese Änderungen stellen zwar eine Verbesserung gegenüber dem derzeitigen Entwurf dar, jedoch wäre eine vollständige Streichung der Förderung von PHEVs wirksamer für die Verringerung der THG-Emissionen. Jüngste Erkenntnisse deuten darauf hin, dass PEHVs die erwarteten Emissionsreduzierungen nicht erreichen (Plötz et al. 2020). Der Kanton Wallis (Schweiz) hat kürzlich die politische Unterstützung für PHEVs zurückgezogen, um sich auf die Förderung von BEVs zu konzentrieren (Borrás 2022). Derzeit wird diskutiert, ob der Rest der Schweiz diesem Beispiel folgen wird. Die Konzentration auf BEVs stellt sicher, dass die Nutzungsemissionen den erwarteten Emissionen entsprechen. Ebenso würde die Konzentration der Politik auf BEVs die intertemporale Kostenwirksamkeit erhöhen, indem sie mehr Klarheit schafft und Investitionen in BEV-Technologien statt in PHEVs fördert, die nicht in der Lage sind, Netto-Null-Emissionen zu erreichen.

Infrastruktur – Bereitstellung öffentlicher Infrastruktur

Während das Infrastrukturziel für die Elektromobilität bis 2030 reicht, ist die Förderung der Elektromobilität derzeit bis 2025 geplant. Die aktuelle Förderrichtlinie Elektromobilität läuft bis zum 31. Dezember 2025 und hat ein Gesamtvolumen von rund 551 Mio. EUR (BMVI 2022). Das Infrastrukturziel 2030 sieht 1 Mio. öffentliche Ladestationen vor  (KoaV 2021, S.51f)3KoaV (2021, S. 51f): „Ziel von einer Million öffentlich und diskriminierungsfrei zugänglichen Ladepunkten bis 2030 mit Schwerpunkt auf Schnellladeinfrastruktur …“. Nicholas und Wappelhorst (2020) stellen bestehende Modellschätzungen zum Verhältnis von öffentlichen Ladestationen zu Fahrzeugen zusammen und kommen auf einen Durchschnitt von etwa 1:13-1:14 im Jahr 2030. Auf dieser Grundlage würden die derzeitigen Ziele für die Infrastruktur ausreichen um die angestrebten 15 Mio. BEVs bis 2030 zu versorgen, vorausgesetzt es gibt zusätzliche Bereitstellungen aus der Privatwirtschaft.  

Die derzeitigen Ausbauraten für die öffentliche Infrastruktur reichen nicht aus um bis 2030 eine Million öffentliche Ladestationen zu erreichen. Wir konzentrieren uns auf das Ambitionsniveau als Proxy-Indikator für die Infrastruktur, wobei wir anerkennen, dass dies lediglich eine Annäherung an die aktuellen politischen Initiativen darstellt. Wir stellen fest, dass die derzeitigen Einführungsraten nicht mit den ehrgeizigen Zielen übereinstimmen (wie in Abbildung 6 – Abschnitt 2 dargestellt), und dass die Umsetzung der ehrgeizigen politischen Ziele verbessert werden muss. Die Bewertung der Infrastrukturpolitik ist aus mehreren Gründen komplexer als bei den anderen Instrumentenoptionen. Erstens handelt es sich bei der Infrastrukturförderung um ein Paket von Instrumenten, das sowohl fiskalpolitische (Subventionen) als auch ordnungspolitische Maßnahmen (z.B. die Auflagen für bestehende Autobahntankstellen, Ladestationen zu installieren) umfasst. Diese Instrumente werden außerdem sowohl auf regionaler als auch auf nationaler Ebene eingesetzt, was die Komplexität weiter erhöht. Daher ist die Gesamtfinanzierung kein guter Indikator da es nicht möglich ist die aktuellen Einführungsraten mit der Gesamtfinanzierung in Beziehung zu setzen. Wir haben auch keinen Zugang dazu, wie viel von den aktuellen Fördermitteln ausgeschöpft wurde, sodass wir keinen Näherungswert für die Skalierung auf der Grundlage der aktuellen Verbreitung angeben können. Der Fördersatz pro installierte Einheit ist ebenfalls kein guter Indikator da die Unsicherheit bezüglich der zukünftigen Entwicklung der Stückkosten wesentlich größer ist als bei BEVs.

Es bleibt eine offene Frage, wie lange der Staat den Ausbau der privaten und öffentlichen Ladeinfrastruktur aktiv subventionieren oder regulieren sollte. Es erscheint plausibel, dass in der Anfangsphase des Übergangs eine aktive Rolle des Staates beim Ausbau des privaten und öffentlichen Ladens von Elektrofahrzeugen aufgrund von Netzwerkeffekten gerechtfertigt ist (Maurer 2022). Jüngste Daten aus Norwegen (Koch et al. 2021) deuten darauf hin, dass die Märkte irgendwann die Führung übernehmen können und werden: früher für privates Laden aufgrund des Eigeninteresses der Nutzer und später für öffentliche Infrastrukturen. Wann genau diese Punkte erreicht werden, ist derzeit nicht gut vorhersagbar (Anhang I) und stellt einen wichtigen Bereich für weitere Forschung dar. Es gibt zudem Hinweise darauf, dass z.B. Tankstellenketten beginnen ihre Geschäftsmodelle anzupassen (Stüber 2021). Darüber hinaus wird der Staat auf lokaler bis (trans-)nationaler Ebene eine Rolle beim Abbau von Mikrobarrieren spielen müssen, z.B. bei der lokalen Raumordnung oder der Regulierung der Stromnetze. In unserer Analyse verzichten wir allerdings auf diese (wichtigen) Fragen, um den Hintergrundbericht fokussiert zu halten.  

Abbildung 10: Politikmix-Basispfad einschließlich der Fit für 55-Vorschläge. Die vertikale Achse stellt die Stringenz als Prozentsatz des höchsten Ambitionsniveaus für den Instrumententyp in allen Szenarien in diesem Bericht dar. Der schattierte Bereich für die Stringenz der Kohlenstoff- (Brennstoff-) Preise zeigt die Unsicherheit über die erforderliche Höhe und den Verlauf der Kohlenstoff- (Brennstoff-) Preise zur Erreichung des THG-Ziels an (z.B. der Preis für Zertifikate, der zur Erreichung einer bestimmten Obergrenze eines ETS-2 erforderlich ist). Quelle: Eigene Darstellung

Um wirksam zu sein, sind die Kohlenstoff-(Kraftstoff-)Preise sind viel zu niedrig. Dies scheint sich Zukunft nicht zu ändern. Wie zuvor dargelegt, ist die Stringenz des nETS derzeit viel zu gering, um spürbare Auswirkungen auf den Verkauf von BEVs oder die Emissionsreduzierung des bestehenden Fahrzeugbestands zu haben. Ein weiteres zentrales Problem des nETS ist die fehlende Klarheit über die Zeit nach 2026. Der aktuelle Politikmix sendet kein langfristiges Signal, was die Glaubwürdigkeit des politischen Engagements für substanzielle Veränderungen im Sektor vor 2030 nicht fördert. 

Politik-Basispfad – Bewertung des Gesamtpfads

Der Basispfad mit den derzeit angenommenen Instrumenten und Fit für 55 Vorschlägen reicht nicht aus um die Umweltziele für 2030 zu erreichen. Eine Bewertung des Basispfads anhand der Herausforderungen bei der Gestaltung von Politikmixpfaden ist in Tabelle 3 zusammengefasst. Im Allgemeinen wird der deutsche Politikmixpfad für den Straßenverkehr – sollte er unverändert beibehalten werden, die Ziele für 2030 nicht erreichen. Dies ist vor allem auf die geringe Stringenz der zwei Kerninstrumente, dem Kohlenstoffpreis für Kraftstoffe und den Emissionsnormen, zurückzuführen. Der von der deutschen Regierung in Auftrag gegebene Emissionsprognosebericht kommt zu dem Ergebnis, dass – selbst unter der Annahme verlängerter und erhöhter CO2-Preise –das 2030-Ziel für den Verkehrssektor um etwa 50% verfehlt wird (projizierte Emissionen im Jahr 2030: 126 MtCO2, Sektorziel des KSG: 85 MtCO2) (Repenning et al. 2021).

Die CO2-Preise für Kraftstoffe sind zu niedrig, um wirksam zu sein. Außerdem untergräbt der fehlende Zukunftspfad nach 2026 die politische Glaubwürdigkeit und die dynamische Kostenwirksamkeit. Wie oben dargelegt, ist die Stringenz des nETS derzeit zu gering, um spürbare Auswirkungen auf den Verkauf von BEVs oder die Emissionsreduzierung des bestehenden Fahrzeugbestands zu haben. Ein weiteres Problem des nETS ist die mangelnde Klarheit für die Entwicklung nach 2026. Die langfristige Klarheit und Glaubwürdigkeit der künftigen CO2-Preise ist von grundlegender Bedeutung für die intertemporale Kostenwirksamkeit und die Schaffung eines langfristigen und glaubwürdigen Signals für einen substanziellen Wandel in der Branche vor 2030.  Es bedarf politischen Handelns, um das Kurzfristdenken von Verbraucher*innen und Herstellern zu überwinden und Innovationen des Preis-Leistungs-Verhältnisses voranzutreiben. Während sich die deutsche Regierung derzeit für die Verabschiedung des ETS-2 (Graichen 2021) einsetzt, bleiben die Höhe und der Verlauf der mittel- bis langfristigen CO2-Preise für Kraftstoffe unklar.

Die im Fit für 55-Paket vorgeschlagenen CO2-Emissionsnormen für die Fahrzeugflotte sind im Hinblick auf die deutschen Ziele für 2030 nicht ehrgeizig genug. Ebenso sind die derzeitigen Flottenstandards zu niedrig, um eine signifikante Wirkung zu erzielen. Auch wenn es mehr Klarheit über die Flottenstandards bis 2030 gibt, sie Anreize für den Kauf von BEVs und PHEVs setzen und einen moderaten Effizienzzuwachs von ICE-Fahrzeugen ermöglichen, sind die geplanten Standards nicht in der Lage, das erforderliche Minderungsniveau zu erreichen.

Subventionen können zu der Verbreitung von BEVs führen, sind aber mit hohen staatlichen Kosten verbunden und es liegen keine robusten ex-post Bewertungen vor. Subventionen könnten so angepasst werden, dass sie kosteneffizienter (mehr zusätzliche E-Fahrzeuge bei gleichen Kosten) und gerechter werden. Ein dauerhafter Rückgriff auf Subventionen zur Förderung des Umstiegs auf BEVs würde jedoch sehr hohe fiskalische Kosten nach sich ziehen.

Der geplante Ausbau der Infrastruktur ist ehrgeizig, aber die Wirksamkeit der derzeitigen Politik und der Zeitpunkt für ein staatliches Eingreifen sind unklar. Bauer et al. (2021) gehen davon aus, dass 1 Mio. Ladepunkte bis 2030 das Ziel von 15 Mio. Fahrzeugen erreichen könnte. Wie jedoch kürzlich vom BDEW (2021) hervorgehoben, ist es aufgrund des technologischen Wandels schwierig, die genaue Anzahl der bis Ende des Jahrzehnts benötigten Ladepunkte vorherzusagen. Aus diesem Grund sollten die Ziele für den Ausbau der Infrastruktur flexibel bleiben, um potenzielle Technologie- und Marktentwicklungen zu berücksichtigen. Infolgedessen ist die Wirksamkeit der derzeitigen Politik und Planung sowie die Notwendigkeit einer weiteren staatlichen Unterstützung in der nächsten Phase des technologischen Wandels im motorisierten Individualverkehr nicht ausreichend bekannt.

Eine Überarbeitung dieser Schlüsselinstrumente ist dringend erforderlich, um die deutschen THG-Ziele zu erreichen. Die derzeitige rasante Verbreitung von BEVs könnte zu einem erheblichen Teil durch den Umweltbonus (+ Innovationsprämie) angetrieben werden. Die Fortführung dieser Subventionen wird sehr teuer werden. Wenn sie aufgrund der hohen fiskalischen Belastung gestrichen werden, könnte das jüngste Wachstum der BEV-Verkäufe zurückgehen. Andere strenge politische Maßnahmen müssten ergriffen werden, um die Verbreitungsrate aufrechtzuerhalten, wie bereits bei der Abwrackprämie 2009 beobachtet. Um das rasche Wachstum des BEV-Marktes zu unterstützen und eine höhere HG-Minderung durch gezielte Minderung der THG desvorhandenen Bestandes zu erreichen, sind ehrgeizigere Instrumentenmixe erforderlich.

Im Falle, dass der Fit für 55-Vorschlag für angenommen wird, hängt die Umweltwirksamkeit entscheidend von der Gestaltung und den Auswirkungen des ETS-2 ab. Im Prinzip könnte ein ETS-2, welcher 2026 eingeführt wird und sehr hohe Preise erreicht, Anreize für die breite Einführung neuer BEVs schaffen und die Emissionen der bestehenden ICE-Fahrzeugflotte verringern. Dies müsste jedoch nicht nur innerhalb von nur vier Jahren geschehen (unter der Annahme, dass das EU-ETS-2 im Jahr 2026 eingeführt wird), sondern erfordert auch politische Unterstützung in allen EU-Mitgliedstaaten. Darüber hinaus würde das Erreichen des deutschen THG-Ziels mit einem EU-Instrument nicht zielgerichtet erfolgen, da es nicht darauf abgestimmt ist.

Tabelle 3: Bewertung des Pfads „Politik-Basispfad + Fit für 55“. Erklärung Farbschema: Leistung des Politikpfads in Bezug auf die Herausforderungen/Bewertungskriterien: niedrig bis hoch.

5. Alternative Politikmixpfade

Charakterisierung von drei Politikmixpfaden zur Erreichung des THG-Ziels für 2030. Unsere Bewertung des Politik-Basispfads hat ergeben, dass die THG- und BEV-Ausbauziele für den deutschen Verkehrssektor für 2030 nicht erreicht werden können und gleichzeitig hohe fiskalische Kosten anfallen. Wir schlagen nun drei alternative Politikmixpfade vor, welche eine höhere THG-Reduktion versprechen und gleichzeitig die fiskalischen Kosten senken und die Kostenwirksamkeit erhöhen. Für jeden Mix spezifizieren wir zunächst die Konfiguration der politischen Instrumente im Zeitverlauf und erörtern wichtige Effekte im Hinblick auf die Herausforderungen des Übergangs und die Wechselwirkungen zwischen den Instrumenten (mit detaillierten Beschreibungen und quantitativen Spezifikationen in Anhang [III]).

Wir bewerten jeden Politikmixpfad separat über drei Zeiträume hinweg (bis 2025, 2025-2030 und 2030-2035). Wir dehnen die Analyse bis 2035 aus, da dies der vorgesehene Zeitpunkt für das Verbot neuer ICE-Fahrzeuge gemäß den Fit für 55-Vorschlägen ist. Der erste Zeitraum ist die Umsetzungsphase 2023-2025, in der der Status quo Politikmix durch die Umsetzung von Reformen neu kalibriert wird. Der darauffolgende Zeitraum ist 2025-2030, welches die verbleibende Zeit darstellt, um die Politikmixpfade zur Erreichung der sektoralen Ziele für 2030 anzupassen und auszubauen. Die letzte Phase erstreckt sich von 2030 bis 2035, d. h. in einem Zeitraum, in welchem alle Instrumentenpfade mit hoher Stringenz und Effektivität betrieben werden und einen erheblichen Druck auf die Abwrackung von ICE-Fahrzeugen ausüben, wodurch die Transformation des Sektors beschleunigt wird. Wir dehnen die Analyse bis 2035 aus, da dies der vorgesehene Zeitpunkt für die schrittweise Abschaffung der Zulassung neuer ICE-Fahrzeuge gemäß den Fit für 55-Vorschlägen ist.

Wir bezeichnen die Pfade nach der unterschiedlichen Rolle der Kohlenstoff- (Kraftstoff-) Preise im jeweiligen Politikmixpfad. Innerhalb des ersten Politikmixpfades („Fokus: CO2-Preise Kraftstoffe“) ist die Kohlenstoff-(Kraftstoff-)Bepreisung das Hauptinstrument, das die Kraftstoffpreise deutlich erhöht. Bei diesem Weg wird davon ausgegangen, dass zusätzliche Marktversagen und Netzwerkeffekte nicht sehr bedeutend sind und dass ergänzende Maßnahmen schnell auslaufen. Beim zweiten Politikmixpfad („Fokus: Fahrzeugbestand“) spielt die direkte Bepreisung von Kohlenstoff (Kraftstoff) eine geringere Rolle und ist ein unterstützendes Instrument, das hauptsächlich auf die Verringerung der Nachfrage nach dem vorhandenen Bestand abzielt, während andere Instrumente den Hauptanreiz für den Verkauf von BEV und die Abwrackung von ICE-Fahrzeugen liefern. Beim dritten Politikmixpfad („Mix“) ist die Kohlenstoff-(Kraftstoff-)Bepreisung ein zentrales Instrument, die Entwicklung beginnt jedoch auf einem niedrigeren Niveau und steigt dann im Laufe der Zeit rasch an. Es wird durch zusätzliche Instrumente mit einer höheren anfänglichen Stringenz unterstützt, um die Herausforderungen zu bewältigen, die das Marktwachstum beim Verkauf neuer BEV behindern, und um den anfänglich moderaten Preis für kohlenstoffhaltige Kraftstoffe zu kompensieren. Dementsprechend variiert die Bandbreite der Stringenz der Kohlenstoff-(Kraftstoff)Preise zwischen den einzelnen Pfaden, was die unterschiedlichen Rollen widerspiegelt, die das Instrument in diesen Kombinationen erfüllt (Abbildung 11).

Abbildung 11: Stringenz der Kohlenstoff-(Brennstoff-)Preise im Vergleich zwischen den verschiedenen Pfaden. Quelle: Eigene Darstellung

Jeder alternative Pfad bietet eine höhere Umweltwirksamkeit und eine geringere fiskalische Belastung als der Politik-Basispfad. Wir entwerfen jeden Politikmixpfad, um die fiskalische Belastung des Staates zu senken und eine THG-Reduktion zu erreichen, die mit den deutschen THG-Werten für 2030 von 15 Mio. BEV und 1 Mio. EV-Ladestationen zu erreichen. Kohlenstoff- (Kraftstoff-) Preise und hybride Instrumente (Regulierungsinstrumente mit Besteuerung des Fahrzeugkaufs und des Fahrzeugbesitzes) sind die Hauptinstrumente in allen Pfaden. Die Einnahmen aus der Bepreisung von Fahrzeugen und Kraftstoffen können zur Finanzierung von Subventionsmaßnahmen verwendet oder umverteilt werden, um eine progressivere Verteilungswirkung zu erzielen. Bei den Mix-Optionen, die weiterhin Kaufsubventionen unterstützen („Mix“ und „Stock focus“), werden die Kosten für die Finanzierung dieser „Bonus“-Instrumente durch die Einnahmen aus ergänzenden Preismechanismen („Malus“) gedeckt.

Einen eigenen Vorschlag zur Reform der CO2 -Emissionsnormen für die EU-Fahrzeugflotte haben wir aufgrund der Herausforderungen bei der Gestaltung und Umsetzung nicht aufgenommen. Selbst bei den in den Fit für 55-Vorschlägen vorgeschlagenen stringenteren Standards erwarten wir nur einen begrenzten Beitrag zur Erreichung der Ziele für 2030. Um einen signifikanten Beitrag zur THG-Reduzierung vor 2030 zu leisten, wären wesentlich ehrgeizigere Standards erforderlich, einschließlich einer Reform des Designs in Richtung schrittweise (jährlich) steigender Ziele (Transport & Environment 2021). Darüber hinaus sind die Flottenstandards derzeit anfällig für Manipulationen (Reynaert 2021) und die Ausnutzung von Flexibilitätsmechanismen (Tietge et al. 2021), wodurch eine Leistungslücke zwischen der geschätzten und der beobachteten Wirksamkeit entsteht, die dringend einer Reform bedarf und bei der offen bleibt, ob sie wirksam gelöst werden kann. Diese Auslegungs- und Durchsetzungsreformen erfordern einen Konsens zwischen den Mitgliedstaaten und eine baldige Umsetzung, um vor 2030 eine spürbare Wirkung zu erzielen. Noch wichtiger ist, dass diese Reformen, selbst wenn sie umgesetzt werden, wahrscheinlich nicht mit den ehrgeizigen deutschen Zielen für 2030 übereinstimmen werden. Daher betrachten unsere Wege politische Optionen, die Deutschland auf nationaler Ebene verfolgen kann, wobei davon ausgegangen wird, dass die Aussichten auf ehrgeizigere Reformen sowohl in Bezug auf die Stringenz als auch auf die Umsetzungszeit größer sind.

Die CO2 -Leistungsstandards der Fit für 55 EU-Fahrzeugflotte werden in allen unseren Mix-Optionen als Restinstrument berücksichtigt. Wir haben jeden Pfad so gestaltet, dass er deutlich ehrgeiziger ist als die anvisierten Fit für 55 EU-Flottenstandards. Darüber hinaus machen die oben erwähnten Probleme mit der Gestaltung und Umsetzung dieser Standards sie zu einer suboptimalen Instrumentenoption. Bei dem „kraftstofforientierten“ Pfad wird ein sehr strenger Kohlenstoff-(Kraftstoff-)Preis verwendet, von dem erwartet wird, dass er sowohl für die Hersteller als auch für die Verbraucher*innen einen starken Anreiz darstellt, der die Verbreitung von BEVs in einem ehrgeizigeren Tempo als die Flottenstandards anregt. In unserem „Mix“-Pfad verwenden wir stattdessen einen Bonus-Malus-Mechanismus zur Unterstützung des frühen BEV-Marktwachstums. Dieser Mechanismus bietet drei wesentliche Vorteile: Einnahmen, Flexibilität bei der Preisstaffelung und eine einfachere Gestaltung. Das bedeutet, dass er zwar immer noch von genauen Testverfahren abhängt und daher immer noch anfällig für Manipulationen ist, aber die Probleme, die mit der Ausnutzung von Flexibilitätsmechanismen verbunden sind, werden entschärft. Der auf den Bestand ausgerichtete Weg verwendet ein Null-Emissions-Fahrzeug-Mandat, das den Hersteller als Kerninstrument auferlegt wird. Dies hat den Vorteil, dass es transparenter ist und sich nicht auf Emissionsprüfungen stützt, was das Problem der Manipulationen entschärft. Diese Konzepte machen Flottenstandards zu einem Rest- oder überflüssigen Instrument für alle Pfade.

Innerhalb ihrer jeweiligen Logik sind alle Pfade so angelegt, dass sie die sektoralen Herausforderungen „optimal“ bewältigen. Unsere Vorschläge für die Gestaltung basieren auf der verfügbaren wissenschaftlichen (siehe Anhang [II]) und politischen Literatur darüber, wie die Leistung der einzelnen Wege im Hinblick auf die Bewältigung der Herausforderungen des Übergangs maximiert werden kann. Ein Hauptziel dieses Berichts ist es, zu Herausforderungen und Diskussionen über (a) die Logik alternativer Wege des Policy-Mixes, (b) ihre genaue Spezifikation angesichts unterschiedlicher Herausforderungen oder Bewertungskriterien und (c) die Analyse der Auswirkungen von Instrumenten und ihrer Wechselwirkungen anzuregen, die idealerweise quantitativ unter Verwendung geeigneter Modelle, die wichtige Effekte einbeziehen, erfolgen sollte.

Die drei Policy-Mix-Pfade tragen dazu bei, die THG-Sektor- und BEV-Einführungsziele für 2030 zu erreichen, unterscheiden sich aber in der Art und Weise, wie sie die Herausforderungen des Übergangs im Sektor angehen. Alle Pfade gehen von der gleichen Unsicherheit bei den Minderungskosten aus. Wir bewerten jeden dieser Pfade im Hinblick auf die Herausforderungen beim Übergang zum motorisierten Individualverkehr und vergleichen abschließend in Abschnitt 6.4 die Hauptrisiken der Mixe.

5.1 CO2-Bepreisung von Kraftstoffen (Fokus: CO2-Preise Kraftstoffe)

Kraftstofforientiertes Design

Dieser Politikmixpfad nutzt die Kohlenstoff-(Kraftstoff-)Preisgestaltung als Hauptinstrument, was nach Ansicht der Befürworter*innen die Kostenwirksamkeit maximieren kann, sofern keine zusätzliche Marktversagen keine wesentliche Rolle spielen. Beidiesem Pfad liegt der Schwerpunkt auf der Bepreisung von Kohlenstoff (Kraftstoff), um den Übergang zu fördern, wobei die Kaufentscheidungen für ein Fahrzeug durch Effekte zweiter Ordnung beeinflusst werden, die das Verhalten der Verbraucher*innen beeinflussen (Abbildung 12). Der Grundgedanke ist die Maximierung der statischen wirtschaftlichen Kostenwirksamkeit durch Anreize für alle Optionen der Emissionsreduktions durch die explizite Festlegung der vollständigen Grenzvermeidungskosten. Wenn die in Abschnitt 3 aufgezeigten Markt- oder Politikversagen nicht signifikant oder tiefgreifend sind, könnte dies gut funktionieren. Wenn sie jedoch erheblich und anhaltend sind, wird die Kostenwirksamkeit und sogar die Umweltwirksamkeit (z.B. wenn Ziele oder Preissignale als Reaktion auf politische Gegenreaktionen gelockert werden) im Vergleich zu den anderen Politikpfaden beeinträchtigt. Es wird erwartet, dass die hohen Preise bei dieser Option erhebliche Auswirkungen sowohl auf die Nutzung des vorhandenen Fahrzeugbestands als auch auf den Fahrzeugverkauf haben, d. h. den Absatz von BEVs steigern. Dieser Politikpfad minimiert zudem die fiskalische Belastung, da Subventionen und Infrastrukturmaßnahmen zeitnah auslaufen. Er generiert beträchtliche Einnahmen, mit welchen durch gezielte Rückverteilungen Verteilungseffekte adressiert werden können.

Hohe Kohlenstoff- (Kraftstoff-)Preise sind sofort erforderlich und werden im Laufe der Zeit weiter steigen. Eine sofortige Preiserhöhung durch eine Anpassung des nETS würde dazu beitragen, die kurzfristige Umweltwirksamkeit zu verbessern, das Marktwachstum von Elektrofahrzeugen aufrechterhalten und gleichzeitig die Subventionen auslaufen zu lassen. Es bleibt jedoch eine gewisse Unsicherheit über die kurzfristigen Reaktionen (Preiselastizitäten), so dass ein Flexibilitätsmechanismus eingebaut werden müsste um Schwankungen im Falle eines weiterhin festen Preises zu ermöglichen. In einem Emissionshandelssystem wie dem geplanten EU ETS-2 würde dies automatisch geschehen. Die anfängliche Erhöhung des Kohlenstoff-(Kraftstoff-)Preises kann durch eine Anpassung des nETS umgesetzt werden, entweder durch eine direkte Erhöhung des Festpreises oder durch die Ermöglichung frei schwankender Preise (Pahle et al. 2022). Mittel- bis langfristig könnte das nETS fortbestehen oder durch das EU ETS-2 ersetzt werden, das möglicherweise durch einen nationalen deutschen Kohlenstoff-(Kraftstoff-)Preisaufschlag ergänzt werden muss, sollte der Preis des ETS-2 nicht ausreichen um die nationalen THG-Ziele zu erreichen. Sollte das nETS oder der EU ETS-2 ein maximales Preisniveau aufweisen und die Preise dieses erreichen, müsste die daraus resultierende Minderungslücke entweder durch andere politische Instrumente innerhalb des Sektors oder außerhalb des Sektors geschlossen werden. Andernfalls würde das Minderungsziel verfehlt.

Abbildung 12 – Statisches Design des Politikmixes für den Pfad der CO2-Bepreisung von Kraftstoffen (Fokus: CO2-Preise Kraftstoffe). EU-Flottenstandards sind leicht eingefärbt, um anzuzeigen, dass sie in diesem Pfad redundant sind. Kaufsubventionen sind nicht dargestellt, da sie nach der Logik dieses Pfads rasch auslaufen. Quelle: Eigene Darstellung

Ein weiterer Grund ist die Verringerung des Verwaltungs- und Informationsaufwands für den Staat. Die wichtigsten administrativen Aufgaben des Staates sind die Überwachung und gegebenenfalls die Aktualisierung des Preisbildungsmechanismus. Die andere Hauptaufgabe besteht darin, den Mechanismus zur gezielten Umverteilung der Einnahmen aktiv aufrechtzuerhalten und umzusetzen, um die Verteilungseffekte abzumildern, die eine hohe Kohlenstoff-(Kraftstoff-)Bepreisung für die Bevölkerung hätte.

Tabelle 4: Überblick über die Konfiguration der politischen Instrumente und die Gründe für den „Fokus: CO2-Preise Kraftstoffe“-Pfad. Sowohl Regulierungen als auch Subventionen sind leicht eingefärbt, um darauf hinzuweisen, dass sie entweder auslaufen oder im Rahmen des Pfads überflüssig sind.

Diese Politikmix-Option umfasst die Fit für 55-Vorschläge für Emissionsstandards, die jedoch voraussichtlich überflüssig werden. Mit dieser Entscheidung soll vor allem vermieden werden, dass durch die Abkopplung Deutschlands von den EU-Vorschlägen weitere Probleme der politischen Machbarkeit entstehen. Nach dem Konzept dieser Politikmix-Option sollte jedoch allein der CO2-Preis hoch genug sein, um Anreize für den Verkauf von BEVs zu schaffen. Es wird erwartet, dass die Verkaufsrate die durch die Flottenstandards vorgeschriebene Rate übersteigt.

Abbildung 13: Dynamischer Politikmixpfad „Fokus: CO2-Preise Kraftstoffe“. Die Stärke der Einfärbung zeigt die relative Bedeutung des jeweiligen Instruments im Mix an, d.h. fett=Kerninstrument; durchscheinend=unterstützend. Die EU-Flottenstandards sind leicht eingefärbt, um anzuzeigen, dass sie in dem Pfad redundant sind. Der schattierte Bereich für den Kohlenstoffpreis spiegelt die Ungewissheit über die erforderlichen Preisniveaus und Steigerungsraten wider. Quelle: Eigene Darstellung

Das nationale Subventionsprogramm für den Fahrzeugkauf würde sofort auslaufen. In diesem Politikmix soll die Bepreisung von Kohlenstoff (Kraftstoffen) eine kosteneffizientere Maßnahme sein, um Anreize für eine frühzeitige Markteinführung zu schaffen, da davon ausgegangen wird, dass ein zusätzliches Marktversagen seltener auftritt und außerdem deutlich geringere Ausmaße annimmt.

Bei dieser Politikmix-Option wird die derzeitige Unterstützung für die Bereitstellung von Infrastruktur nicht über das Jahr 2025 hinaus verlängert. Grund dafür ist, dass sich bis dahin ein privatwirtschaftlicher Markt für die Bereitstellung von Infrastrukturen entwickelt haben wird, der durch das hohe und steigende Preissignal einen Anreiz erhält.

Bewertung des CO2-Preis Kraftstoffe-Politikpfads

Die ökologische Wirksamkeit dieser Politikmixoption zur Förderung des Absatzes von BEVs ist hoch. Der rasch steigende Kohlenstoff-(Kraftstoff-)Preis bietet einen bedeutenden und unmittelbaren Anreiz zur Verringerung der Nutzung und insbesondere der Anzahl von ICE-Fahrzeugen. Unsicherheiten in Bezug auf die kurzfristigen Elastizitäten könnten kurzfristig noch höhere Preiserhöhungen als die hier geschätzten erfordern, wenn die Emissionen sofort reduziert werden sollen. Die längerfristige Reaktion auf die Preisgestaltung ist weniger ungewiss. Es kann davon ausgegangen werden, dass hohe Preise sehr wirksam sein werden, vorausgesetzt, dass das erforderliche hohe Preisniveau politisch aufrechterhalten werden kann (siehe unten).

Tabelle 5: Dynamische Bewertung des „Fokus: CO2-Preise Kraftstoffe“-Pfads in verschiedenen Phasen im Laufe der Zeit. Farbschema: Leistung des Politikpfads in Bezug auf die Herausforderungen/Bewertungskriterien: niedrig bis hoch.

Die dynamische Kostenwirksamkeit dieses Politikpfades hängt vom Ausmaß des zusätzlichen Marktversagens ab. Diestatische Kostenwirksamkeit (Harmonisierung der marginalen Grenzvermeidungskosten) innerhalb des Sektors wird dadurch gewährleistet, dass die Kohlenstoffpreise für Kraftstoffe Anreize für alle kurzfristigen Vermeidungsoptionen bieten. Die Kohlenstoff-(Kraftstoff-)Preisgestaltung kann auch ein dynamisch kostenwirksames Instrument sein, vorausgesetzt, es gibt nur minimale unvorhergesehene zusätzliche Marktversagen. Außerdem wird davon ausgegangen, dass der Preis genügend Glaubwürdigkeit verleiht um das Handeln der Unternehmen zu steuern. Wenn Marktversagen jedoch in erheblichem Umfang bestehen, ist dieser Mix nicht dynamisch kostenwirksam da sie nicht adressiert werden. Im Vergleich zu einem „optimalen“ Fall, welcher z.B. Spillover-Effekte durch „Learning by Doing“ berücksichtigt, werden möglicherweise zu wenige BEVs früh eingeführt. Es ist unklar, ob die derzeitige Infrastrukturbereitstellung und die Glaubwürdigkeit eines hohen Preissignals ausreichen, um einen privaten Markt für die Infrastruktur zu schaffen, da die Netzwerkeffekte ungewiss sind.  Wir gehen davon aus, dass die derzeitige Unterstützung bestehen bleibt und ausreicht. Außerdem bleibt offen, ob sich die deutsche Regierung angesichts der zu erwartenden politischen Herausforderungen (siehe unten) glaubhaft zu einem sehr ehrgeizigen Kohlenstoff-(Kraftstoff-)Preispfad für mindestens ein Jahrzehnt verpflichten kann.

Diese Politikmix-Option hat eine geringe fiskalische Belastung für die Regierung. Diese Politikmix-Option ist mit einigen anfänglichen Kosten für die Unterstützung des Infrastrukturausbaus bis 2025 verbunden, die jedoch nach dieser Anfangszeit auslaufen. Der Preisbildungsmechanismus würde eher zu Einnahmen als zu Kosten für die Regierung führen. Die Einnahmen würden in erster Linie für den Mechanismus der Rückführung von Einnahmen verwendet, um die Verteilungseffekte der hohen Kohlenstoffpreise (für Kraftstoffe) auszugleichen. Ein gewisser Prozentsatz der Einnahmen könnte zur Unterstützung anderer politischer Ziele verwendet werden.

Die Verteilungseffekte dieser Politikmixoption könnten erheblich variieren. Die Verteilungseffekte hängen von der Ausgestaltung und Umsetzung des Mechanismus für die Rückverteilung der Einnahmen aus der Kohlenstoff-(Kraftstoff-)Bepreisung ab. Eine Analyse von Kalkuhl et al. (2021) legt nahe, dass eine pauschale Rückverteilung, ergänzt durch gezielte Ausgleichszahlungen (z.B. Fernpendlerpauschale), im Durchschnitt progressive Ergebnisse gewährleisten kann. Doch selbst bei einer generell progressiven Rückverteilung werden einige einkommensschwache Haushalte mit hohem Kraftstoffverbrauch, die es sich nicht leisten können auf BEVs umzusteigen, und die eine relativ unelastische Nachfrage nach ICE-Fahrzeugen haben, negativ betroffen sein. Dies wird zu konzentriert regressiven Auswirkungen innerhalb dieser Bevölkerungsgruppen führen. Darüber hinaus könnten einige Haushalte zu den Verlierer*innen gehören, weil ihr Einkommen der Regierung nicht ausreichend bekannt sind um gezielte Ausgleichsmaßnahmen durchzuführen. Falls ein sehr hohes Kohlenstoff-(Kraftstoff-)Preissignal über ein EU ETS-2 eingeführt wird, sind Gegenreaktionen von Bevölkerungssegmenten mit niedrigerem Pro-Kopf-Einkommen und höherem Anteil an Kraftstoffausgaben zu erwarten, sofern keine wirksamen Ausgleichsmechanismen eingeführt werden (Held et al. 2022).

Die politische Durchführbarkeit erscheint aufgrund der hohen Bedeutung der Kohlenstoff- (Kraftstoff-)Bepreisung und der potenziellen Schwierigkeiten, wenn die Rückführung der Einnahmen nur unvollkommen funktioniert, gering.  Derzeit gibt es in Deutschland wenig Unterstützung für eine starke Erhöhung der Kohlenstoff-(Kraftstoff-)Preise; der aktuelle Koalitionsvertrag schließt diese Option aus. Die geringe Unterstützung für die Bepreisung hat mehrere Gründe (Sapienza und Zingales 2013; Douenne et al. 2022; Sommer et al. 2022). Erstens bestehen Zweifel an den potenziellen Emissionsminderungseffekten. Zweitens besteht die Skepsis, ob die Regierung die Einnahmen aus den CO2-Preisen umverteilen wird. Schließlich werden die Auswirkungen auf die persönlichen Nettokosten und die Auswirkungen auf die ärmeren Teile der Bevölkerung überschätzt. Das Hauptrisiko dieses Politikpfades besteht darin, dass es einen anhaltenden und starken politischen Widerstand gegen eine Erhöhung der Kohlenstoff-(Kraftstoff-)Preise geben wird, was verhindert, dass die Preise kurz- bis mittelfristig genügend stark steigen, um eine nachhaltige Einführung von BEVs zu ermöglichen. Selbst wenn ein ausreichendes Preisniveau erreicht wird, könnte es zu einer politischen Gegenreaktion kommen, insbesondere wenn Ausgleichsmaßnahmen nicht mit ausreichender Qualität oder Geschwindigkeit umgesetzt werden. Dies kann dazu führen, dass die Ambition nachlässt (z.B. in Frankreich nach den Gelbwesten-Protesten) oder die Bepreisung sogar beendet wird.

Es gibt einige administrative Anforderungen, die jedoch im Allgemeinen gering bis moderat sind. Dazu gehören die Aktualisierung und Verwaltung des Preisbildungsmechanismus sowie die Verwaltung der Rückführung und Ausrichtung der Einnahmen. Insgesamt bleiben die Anforderungen an die Verwaltung relativ gering.

5.2 CO2-Bepreisung des Fahrzeugbestandes (Fokus: Fahrzeugbestand)

Bestandsorientiertes Design

Die Grundidee dieses Politikmixpfades besteht darin, dass sich Kernmaßnahmen (Null-Emissionen-Fahrzeug-(ZEV-)Mandat, Bonus-Malus-Systeme für den Fahrzeugerwerb und den Fahrzeugbestand) auf die Dynamik des Bestandsumschlags und die damit verbundenen Marktversagen sowie Herausforderungen konzentrieren, während eine moderate kraftstofforientierte CO2-Bepreisung als unterstützendes Instrument dient. Dieser Weg fokussiert politische Maßnahmen, die direkt auf Entscheidungen zum Bestandsumschlag abzielen, um den Umstieg von ICE- auf BEV-Fahrzeuge voranzutreiben und Marktversagen im Zusammenhang mit Abwrack- und Kaufentscheidungen abzubauen (Abbildung 14). Eine moderate kraftstofforientierte CO2-Bepreisung trägt bis zu einem gewissen Grad zur Emissionsreduzierung bei, indem sie Anreize zur Nachfragereduzierung bei ICE-Fahrzeugen schafft; sie ist aber kein zentrales Instrument. Ein ZEV-Mandat in Kombination mit fiskalischen Malus- (Steuern) und Bonussystemen (Subventionen) für Neukäufe und eine signifikant steigende Kfz-Steuer auf den vorhandenen Fahrzeugbestand sind die wichtigsten Instrumente, um Anreize für den Verkauf neuer BEVs (im Vergleich zu ICE-Fahrzeugen) zu schaffen und ICE-Fahrzeuge schrittweise aus dem Bestand zu nehmen.

Ein nationales ZEV-Verkaufsmandat wird als zentrales Instrument eingesetzt, um die Anzahl an BEV-Fahrzeugen zu erhöhen und dadurch die Umweltwirksamkeit sicherzustellen. Das Mandat verpflichtet Automobilhersteller, einen bestimmten Anteil der von ihnen produzierten Fahrzeuge als BEVs zu verkaufen4Dieser Gerätetyp wurde erstmals 1990 in Kalifornien eingeführt. Seitdem wurden weitere Versionen in den USA, regional in Kanada und als nationale Regelung in China eingeführt. oder Strafen zu zahlen. Das Mandat könnte im Jahr 2025 mit mäßiger Stringenz eingeführt werden. Es könnte aber schnell in einem Verkaufsverbot für ICE-Fahrzeuge münden, z.B. bis 2030 (siehe Anhang IV). Ein solch ehrgeiziges nationales ZEV-Verkaufsmandat würde die europäischen CO2-Flottenzielwerte in Deutschland überflüssig machen, da es einen viel schnelleren Anstieg der Verkaufszahlen von BEV-Fahrzeuge erfordert.

Im Unterschied zu Flottenzielwerten ist das ZEV-Mandat ein weitaus transparenterer Regulierungsmechanismus, da Manipulation und Betrug einschränkt werden. Das ZEV-Mandat verfügt über transparentere Berichts- und Überwachungsanforderungen als die auf genauen Fahrzeug-Emissionsleistungstests beruhenden herkömmlichen Leistungsstandards. Dementsprechend ist das Mandat robuster und schwerer manipulierbar (Reynaert 2021; Tietge et al. 2021).

Um die Kostenwirksamkeit zu maximieren, sollte das ZEV-Mandat über ein handelbares Quotensystem verfügen.  In einem wettbewerbsorientierten Markt würde der Handel von Emissionsrechten zwischen den Herstellern deren Flexibilität erhöhen und die Kostenwirksamkeit nachweislich verbessern. (Greene et al. 2014; Lutsey et al. 2015; Sykes und Axsen 2017; Ou et al. 2018). 

Ein ZEV-Verkaufsmandat bietet mehr Sicherheit und wirkt damit dem Kurzfristdenken der Hersteller entgegen. Das Mandat macht eine jährliche Neuanpassung und Neukalibrierung, zur Erhöhung des BEV-Bestands überflüssig. Dies bietet mehr Sicherheit als ein Preis- oder Hybridmechanismus mit schwankenden Preisen. Dadurch wird das unternehmerische Risiko verringert und die Investitionen erhöht, was zu einer Verbesserung der dynamischen Kostenwirksamkeit führen kann. Sollten die Kosten für BEVs jedoch deutlich höher ausfallen als heute erwartet, könnte ein ehrgeiziges Mandat zu höheren, für die Verbraucher*innen unerschwinglichen Kosten führen. Um politische Akzeptanzspannungen abzubauen, müsste das Mandat im schlimmsten Fall gelockert werden.

Abbildung 14: Statisches Mischungsdesign für den bestandsorientierten Kohlenstoffbepreisungspfad (Fokus: Fahrzeugbestand). Die EU-Flottenzielwerte sind leicht eingefärbt, um anzuzeigen, dass sie in diesem Pfad überflüssig sind. Quelle: Eigene Darstellung

Um die Verteilungseffekte zu verbessern, könnten Nullemissions-Anforderungen zunächst gezielt bei Firmenwagen angewendet werden. Derzeit sind 65 % der in Deutschland verkauften Neuwagen   Firmenwagen (Verkehr & Umwelt 2021). Die Einführung strengerer Anforderungen für die Anschaffung von Nullemissions-Fahrzeugen bei Unternehmen verlagert das Ziel, die Zahl der BEV-Fahrzeuge zu erhöhen, auf die Unternehmen (und nicht auf die einzelnen Verbraucher*innen).  Firmenwagen haben darüber hinaus eine höhere Umschlagshäufigkeit, was zusätzlich den Vorteil bietet, dass es relativ schnell eine große Anzahl von Gebrauchtfahrzeugen gibt und ein Gebrauchtwagenmarkt entsteht, wodurch BEVs für breitere Bevölkerungsgruppen erschwinglicher werden.

Bei Neuwagenkäufen wird das ZEV-Mandat durch ein Bonus-Malus-System unterstützt. Bonus-Malus-Systeme umfassen die Einführung einer strengen Besteuerung beim Kauf von ICE-Fahrzeugen und die Verwendung eines Teils dieser Einnahmen, um die Anschaffungskosten neuer BEVs5Bislang wurden Bonus-Malus-Mechanismen in Frankreich, Schweden und Italien eingeführt (République Française 2020; Transportstyrelsen 2022; Tomo 2020). zu subventionieren. Die derzeitigen Konzepte sehen unterschiedliche, von der CO2-Emissionsintensität der Fahrzeuge abhängige Steuersätze vor und unterscheiden sich in Bezug auf die in den Steuersatz einbezogenen Fahrzeuge. Beispielsweise gilt der Malus in Frankreich derzeit nur für Fahrzeuge über 128g/km CO2 und steigt exponentiell mit zunehmender CO2-Intensität des Fahrzeugs an, wobei der höchste Steuersatz für Fahrzeuge über 223g/Km bei 40.000 EUR liegt (République Française 2022).

Tabelle 6: Überblick über die Konfiguration der politischen Instrumente und die Gründe für den „Fokus: Fahrzeugbestand“-Pfad. Die EU-Flottenstandards sind leicht eingefärbt, um anzuzeigen, dass sie im Rahmen des Pfads überflüssig sind.

Da ein ZEV-Verkaufsmandat allein aufgrund des EU-Binnenmarktes für Verlagerungseffekte anfällig ist, wird eine Zulassungssteuer (Malus) benötigt, um potenzielle Verlagerungseffekte zu reduzieren. Wenn ZEV-Mandate beim Fahrzeugverkauf als Regulierungsinstrumente eingesetzt werden – wie es dort, wo sie bereits eingeführt sind, gängige Praxis ist (ein alternatives Regulierungsinstrument wären Zulassungen) – können sie anfällig für Verlagerungseffekte sein. Aufgrund des EU-Binnenmarktes könnten die Verbraucher*innen ein nationales Null-Emissionen-Mandat umgehen, mit welchem Hersteller höhere Preise für ICE-Fahrzeuge festlegen würden, um vom Kauf abzuschrecken, indem Verbraucher*innen ICE-Fahrzeuge zu niedrigeren Preisen in Nachbarländern kaufen und in Deutschland zulassen. Eine Zulassungssteuer (Malus), die auf Neuzulassungen von ICE-Fahrzeugen erhoben wird und die mit der CO2-Intensität des Fahrzeugs steigt, würde bei den Verbraucher*innen einen zusätzlichen Anreiz schaffen, den Kauf (und die Zulassung) von CO2-intensiven ICE-Fahrzeugen zu reduzieren und verringert somit die Motivation, das Null-Emissionen-Mandat zu umgehen. Der Malus (Steuer) generiert zusätzliche Einnahmen und bietet gleichzeitig einen preislichen Anreiz für Verhaltensänderungen. Wie bei den Leistungsstandards gibt es Fragen bezüglich der korrekten CO2-Klassifizierung von Fahrzeugen. Diese sind aber weniger nachteilig für die Umweltwirksamkeit, da das System unterstützend bei der Vermeidung von Verlagerungseffekten wirkt und nicht primär den Verkauf von BEVs steuert, sowie jederzeit neu kalibriert werden kann, um sicherzustellen, dass die Umweltziele erreicht werden. Es wird nicht erwartet, dass Verlagerungseffekte anhalten, da die erwarteten Kostensenkungen bei der Herstellung von BEVs diese ab 2027 preiswerter machen als ICE-Fahrzeuge (Bloomberg NEF 2021). Sollten die erwarteten Kostensenkungen aufgrund von Komponentenknappheit jedoch später eintreten als prognostiziert, wird eine Zulassungssteuer die Verlagerungseffekte erheblich dämpfen.

Die fiskalischen Kosten eines Bonus-Malus-Systems können sehr niedrig gehalten werden. Der Hauptvorteil eines Bonus-Malus-Systems sind höhere Steuereinnahmen, die die Subventionierung von Neufahrzeugen unterstützen und die durch die Marktunterstützung entstandene fiskalische Belastung des Staatshaushaltes verringern, verbunden mit Vorteilen eines verstärkten „Learning by Doing“ und einem geringeren Kurzfristdenken der Verbraucher*innen. Darüber hinaus schafft der Malus (die höhere Steuer) auch einen Anreiz zur Verhaltensänderung und zur Subventionierung des Kaufs von BEV-Fahrzeugen. Dies bedeutet, dass BEV-Fahrzeuge attraktiver werden, da sie selbst bei einem niedrigeren Subventionssatz nicht dem Malus unterliegen.

Der Bonus (die Subvention) für den Kauf von BEV-Fahrzeugen beinhaltet eine stärkere Zielorientierung als die derzeitige Gestaltung, was die Durchschlagskraft und Kostenwirksamkeit erhöht. Gezielte Bonusregelungen, welche höhere Einkommensgruppen ausschließen, verbessern die Kostenwirksamkeit des Systems, indem sie Mitnahmeeffekte für diejenigen Verbraucher*innen reduzieren, die ohnehin ein neues Fahrzeug gekauft hätten. Diese Bonuszahlungen könnten über die Einreichung einer Anspruchsberechtigung zur Steuerrückzahlung (ähnlich dem Kindergeld) erfolgen. Mögliche Vorteile sollten die Empfänger dazu motivieren, die erforderlichen Formulare einzureichen. Der Verwaltungsaufwand für die Authentifizierung und Genehmigung des Antrags sollte sich in Grenzen halten. Auf diese Weise wird auch die Wahrscheinlichkeit negativer Wechselwirkungen mit dem ZEV-Mandat verringert, und die Hersteller werden stärker in die Pflicht genommen, interne Subventionen zu gewähren, um die Akzeptanz von Luxusfahrzeugen bei wohlhabenderen Verbraucher*innen zu fördern.

Der Bonus (die Subvention) für den Kauf von BEVs könnte aufgrund des Null-Emissions-Mandats und der damit verbundenen internen Subventionierung durch die Hersteller früher auslaufen. Da ein Null-Emissions-Mandat eine interne Subventionierung der Verkaufspreise für BEVs durch die Hersteller erfordert (d. h. Senkung der ZEV-Kosten zur Steigerung des Absatzes, quersubventioniert durch höhere Kosten für ICE-Fahrzeuge), kann dies früher zu niedrigeren Preisen für BEVs führen, was bedeutet, dass die zusätzliche Marktsubventionierung möglicherweise früher ausläuft als beim „Mix“-Pfad (siehe unten). Bei einem ZEV kann davon ausgegangen werden, dass das Bonus-Malus-System von den Herstellern und nicht vom Staat umgesetzt wird. Daher kann das ZEV-Mandat als ein Preisgestaltungsinstrument betrachtet werden, das dem Bonus-Malus-System und dem Eigentums-/Abwracksystem mit positiven (Steuern) und negativen (Subventionen) Bestandspreisen ähnelt.

Die Erhebung einer Fahrzeugsteuer auf die bestehende Fahrzeugflotte ist ebenfalls erforderlich, um Verlagerungseffekte auf dem Neuwagenmarkt zu minimieren und Anreize zur Abwrackung von ICE-Fahrzeugen zu schaffen. Das Bonus-Malus-System für Neufahrzeuge zielt nur auf Neufahrzeuge ab. Würde es unabhängig davon und ohne eine strengere CO2-Bepreisung für ICE-Fahrzeuge implementiert, wären Verlagerungseffekte auf dem Gebrauchtwagenmarkt und unter Umständen ein Rückgang der Verkaufszahlen für Neufahrzeuge im Inland zu erwarten. Um dieses mögliche Ergebnis zu minimieren, wird bei diesem Weg auch ein zweites Bonus-Malus-System verwendet, das für Gebrauchtwagen gilt. Dieser Bonus-Malus besteht einerseits aus einer jährlichen Kfz-Steuer, die proportional zum Alter und zur Emissionsleistung des Fahrzeugs ansteigt, und andererseits aus einer Abwrackprämie, die für den Kauf eines BEVs (neu oder gebraucht) verwendet werden kann, wenn ein ICE-Fahrzeug in Zahlung gegeben und aus dem Bestand genommen wird. 

Abbildung 15: Dynamischer Politikpfad „Fokus: Fahrzeugbestand“. Die Stärke der Einfärbung zeigt die relative Bedeutung des jeweiligen Instruments im Mix an, d.h. fett=Kerninstrument; durchscheinend=unterstützend. Die EU-Flottenstandards sind leicht eingefärbt, um anzuzeigen, dass sie in dem Pfad redundant sind. Der schattierte Bereich für den Kohlenstoffpreis spiegelt die Ungewissheit über die erforderlichen Preisniveaus und Steigerungsraten wider. Die Spannen für die Schadstoffemissionen geben die oberen und unteren Grenzwerte an (basierend auf der Emissionsleistung), die Preisgestaltung kann innerhalb dieser Emissionsspannen flexibel an die Marktbedingungen angepasst werden. Quelle: Eigene Darstellung

Ein zweiter Malus (Kfz-Besitzsteuer) auf vorhandene Fahrzeuge schafft Anreize, ICE-Fahrzeuge aus dem aktuellen Bestand zu entfernen und verhindert Verlagerungseffekte in den Gebrauchtwagenmarkt. Dieser Weg zielt darauf ab, die jährliche Kfz-Steuer auf ein beträchtliches (noch nie dagewesenes) Niveau anzuheben, welches in Abhängigkeit von der CO2-Emissionsklasse eines Fahrzeugs steigt. Ähnlich wie bei der Zulassungssteuer für Neufahrzeuge würde das Instrument eine steuerpflichtige Emissionsspanne aufweisen. Bei einem niedrigen Grenzwert (z.B. zunächst 200 g/km) würde ein geringerer Steuersatz gelten, der im Laufe der Zeit exponentiell ansteigen könnte. Zu einem späteren Zeitpunkt (z.B. 2030) könnte ein oberer Emissionsgrenzwert eingeführt werden, der sehr hohe steuerliche Sanktionen nach sich ziehen würde (möglicherweise Tausende von Euro pro Jahr). Da die CO2-Preisentwicklung zur Erreichung der THG-Ziele in diesem Mix zu niedrig angesetzt ist, würde diese Maßnahme stark abschreckend wirken, und ältere, ineffizientere Fahrzeuge schnell aus dem Bestand entfernen. Die Emissionssteuersätze sollten so stark erhöht werden, dass ICE-Fahrzeuge, bis zum Jahr 2040 vollständig abgeschafft werden könnten. Ohne ein solches im Mix enthaltenes Instrument werden die THG-Ziele für 2030 und darüber hinaus wahrscheinlich nicht erreicht, da die Lebensdauer vorhandener ICE-Fahrzeuge – vor dem Hintergrund potenziell höherer Kosten für (alle) Neufahrzeuge und relativ niedriger Kosten für Benzin und Diesel ohne eine signifikante CO2-Bepreisung von Kraftstoffen – verlängert würde.

Eine Abwrackprämie erhöht die Umschlagshäufigkeit und verringert mögliche Verteilungseffekte des Malus auf den vorhandenen Fahrzeugbestand. Eine Abwrackprämie würde zunächst zusätzliche Anreize für den Umschlag des Fahrzeugbestands schaffen. Für dieses System könnten die Einnahmen aus dem Malus für vorhandene Fahrzeuge (jährliche Kraftfahrzeugsteuer) verwendet werden, so dass dem Staat keine fiskalischen Kosten entstehen. Die Abwrackprämie könnte darüber hinaus die Verbraucher*innen unterstützen, die am stärksten vom Malus betroffen sind (vorhandene Fahrzeuge) und die aufgrund finanzieller Engpässe sonst nicht auf ein BEV umsteigen könnten.

Die Abwrackprämie kann so gestaltet werden, dass sie gezielt benachteiligte Gruppen anspricht. Die Abwrackprämie könnte geografisch differenziert werden (wie von Holland et al. 2016 vorgeschlagen) und zunächst auf ländliche Gebiete ausgerichtet sein, in denen weniger alternative, emissionsarme Verkehrsmittel zur Verfügung stehen. Die Anspruchsberechtigung der Antragsteller könnte auch anhand demografischer Informationen, wie z.B. der Einkommensgruppe beurteilt werden. Wenn die Abwrackprämie auf Gebrauchtwagen ausgeweitet wird, kann sie auch für einkommensschwache Gruppen wirksamer sein, da diese Fahrzeuge später im Jahrzehnt in größerer Anzahl verfügbar sind. Die Abwrackprämie könnte auch die Umrüstung bestehender ICE-Fahrzeuge auf Elektroantrieb finanzieren6Frankreich hat eine Subvention in Höhe von 5000 Euro für die Nachrüstung bestehender ICE-Fahrzeuge eingeführt., was die zusätzlichen Treibhausgasemissionen bei der Herstellung von Neufahrzeugen verringern und eine kostengünstigere Alternative für die emissionsfreie Mobilität von Nutzfahrzeugen bieten würde.

Die Bereitstellung von Infrastruktur wird bis 2025 fortgesetzt und danach überprüft. Wir halten die Ziele der Infrastrukturbereitstellung momentan für ausreichend, jedoch ist die Evidenzbasis für dieses Urteil gering. Selbst bei einem weitaus größeren Marktanteil von BEV-Fahrzeugen bis 2030 und 15 Mio. BEVs auf der Straße sollte die geplante Bereitstellung von öffentlichen Ladepunkten ausreichen, um diesen neuen Markt zu unterstützen (wie im Abschnitt 4.2 zur Ausgangssituation diskutiert). Im Vergleich zur Ausgangssituation gehen wir davon aus, dass eine höhere Planungssicherheit und ein deutlicher Anstieg der Zahl an BEVs auf ein größeres Interesse des privaten Sektors treffen würde, was den Ausbau der Ladeinfrastruktur durch Vehicle-to-Grid (V2G)-Lösungen fortsetzen könnte, da Investitionen mit einem viel geringeren Risiko verbunden wären und eine höhere Nachfrage nach Ladeinfrastruktur auch höhere Renditen verspricht. Bei einem stärkeren Einstieg des privaten Sektors in die Bereitstellung der Infrastruktur könnte die staatliche Förderung früher als 2030 auslaufen.

Bestandsorientierte Bewertung

Diese Option ist höchstwahrscheinlich zielführend, um Anreize für den Verkauf von BEV-Fahrzeugen zu schaffen. ZEV-Mandate haben sich als wirksames Instrument erwiesen, Anreize für den Verkauf von BEVs zu schaffen (Bhardwaj et al. 2022; Sykes und Axsen 2017). Darüber hinaus sind die anfänglich hohen und anhaltenden Subventionen dieser Option wahrscheinlich sehr wirksam, um kurzfristig Anreize für den Verkauf von BEVs zu schaffen. Gemeinsam angewendet, können das ZEV-Mandat und das Bonus-Malus-System die Verkaufszahlen für Neufahrzeuge erhöhen und gleichzeitig helfen, alte Fahrzeuge aus dem Bestand zu nehmen. Eine Studie von Wolinetz und Axsen (2017) weist darauf hin, dass die Wechselwirkung zwischen einer Subvention und dem ZEV-Mandat unklar ist, da die Subvention möglicherweise nur einen Teil der unternehmensinternen Quersubventionierung ausgleicht, die Autohersteller vornehmen, um das ZEV-Mandat zu erfüllen. Da die Bonus- und Abwrackprämien in diesem Mix jedoch zielgerichtet sind und nicht allen Käufern zur Verfügung stehen, dürften solche Effekte geringer ausfallen. Ab 2030 würde der Verkauf von ICEs verboten werden. Eine Herausforderung bei der Umsetzung ist, ähnlich wie bei den oben erörterten EU-CO2-Flottenzielwerten (und den Optionen zu deren Lösung), die Einstufung der CO2-Intensität von ICE-Fahrzeugen, um den Kauf-Malus zu bestimmen.

Während dieser Weg wahrscheinlich dazu führt ICE-Fahrzeuge aus dem Bestand zu entfernen, ist er weniger wirksam, wenn es darum geht, Anreize zur Verringerung des Verkehrsaufkommens durch die derzeitige ICE-Fahrzeugflotte zu schaffen. Nach der Einführung eines Malus auf den Fahrzeugbestand könnten die THG-Emissionen deutlich sinken, wenn der jährliche Malus bei der Kfz-Steuer schnell zu einer vorzeitigen Stilllegung erheblicher Teile der ICE-Fahrzeugflotte führt. Im Jahr 2019 waren 39,5 % der in Deutschland zugelassenen Fahrzeuge (18,9 Mio. von insgesamt 48 Mio.) älter als 10 Jahre (KBA 2021). Die schrittweise Ausmusterung dieser älteren und ineffizienten Fahrzeuge dürfte sich erheblich auf die Treibhausgasemissionen auswirken. Vor ihrer Umsetzung dürfte die THG-Vermeidung durch die bestehende Flotte jedoch gering sein. Es gibt ansonsten nur begrenzte Anreize, das Fahren von ICE-Fahrzeugen zu reduzieren, da der kraftstoffbezogene CO2-Preis moderat bleibt. Dieses Defizit bei der kurzfristigen THG-Reduzierung (im Vergleich zu „Fuel Focus“ mit sehr hohen kraftstoffbezogenen CO2-Preisen muss möglicherweise durch eine höhere Umstellung der Fahrzeugflotte auf BEV oder durch verstärkte Anstrengungen bei der Nachrüstung des vorhandenen Fahrzeugbestands ausgeglichen werden.

Die Kostenwirksamkeit dieser Option ist unklar. Die intertemporale Kostenwirksamkeit kann relativ hoch sein, da sie Anreize für „Learning by Doing“-Effekte schafft (insbesondere, wenn sich das ZEV-Mandat auf eine einzige Technologie wie BEV konzentriert; Fox et al. 2017), auf das Kurzfristdenken der Verbraucher*innen und auf bedingtes Marktversagen durch externe Effekte abzielt, sowie möglicherweise eine höhere Glaubwürdigkeit bietet. Andererseits kann die intertemporale Kostenwirksamkeit dadurch beeinträchtigt werden, dass die Regulierungsbehörden das Timing der politischen Strategien falsch wählen – z.B. zu hohe/niedrige Restriktionen in den ersten Jahren, was zu eskalierenden Fahrzeugpreisen am Anfang/am Ende des Weges und zu höheren Gesamtkosten führen kann. Das Potenzial für eine stärkere Emissionsminderung durch einen geringeren Benzin- und Dieselverbrauch aufgrund einer erheblichen Bepreisung von CO2-Kraftstoffen wird nicht genutzt und muss durch andere, teurere Optionen kompensiert werden. Im Laufe der Zeit dürfte sich die Kostenwirksamkeit dieser Option verbessern, da die kraftstoffbezogenen CO2-Preiseeine größere Rolle spielen, der Anteil der ICE-Fahrzeuge im Fahrzeugbestand zurückgeht und Marktversagen mit zunehmender Reife des Übergangs seltener auftritt.

Die fiskalische Belastung durch diese Politikmix-Option ist moderat. Die Finanzierung der Infrastruktur wird bis 2030 verlängert. Die Kaufprämie und die zusätzliche Abwrackprämie werden den Staat voraussichtlich nicht extra belasten, da die Einnahmen aus den beiden Malus-Systemen (neue und vorhandene Fahrzeuge) so umverteilt werden, dass das System aufkommensneutral ist.

Verteilungseffekte sind bei diesem Weg aufgrund der komplexen und neuartigen Ausgestaltung höchst ungewiss, aber potenziell regressiv, da ein erheblicher Malus für den vorhandenen Fahrzeugbestand eingeführt wird. Es wird erwartet, dass der Malus für vorhandene Fahrzeuge Haushalte mit niedrigem Einkommen stärker belasten wird, da diese in der Regel ältere Fahrzeuge fahren. Das Ausmaß dieser Auswirkungen ist spekulativ, da das System in dieser Form noch nie umgesetzt oder – unseres Wissens nach – analysiert wurde. Wir erwarten jedoch, dass der Malus für vorhandene Fahrzeuge regressive Auswirkungen hat (Baldenius et al. 2021), die durch ergänzende Maßnahmen abgemildert werden müssten. Ein gezieltes Abwrack- (und Nachrüst-)System könnte einige regressive Verteilungseffekte minimieren, aber auch hier ist das Ausmaß ungewiss.

Tabelle 7: Dynamische Bewertung des „Fokus: Fahrzeugbestand“-Pfads in verschiedenen Phasen im Laufe der Zeit. Der Farbbereich zeigt den hohen (=grünen) bis niedrigen (=roten) Bereich an. Die Schattierung zeigt die Bereiche, in denen Ungewissheit herrscht.

Dieser Mix birgt wahrscheinlich erhebliche Akzeptanzprobleme in Bezug auf den Malus für den vorhandenen Fahrzeugbestand und den möglichen Widerstand der Automobilhersteller gegen ein ZEV-Mandat. In der Vergangenheit sind ZEV-Mandate auf den Widerstand der Automobilindustrie gestoßen (Collantes und Sperling 2008; Wesseling et al. 2015), was aufgrund der starken Lobby der Autohersteller ein wichtiger Punkt für die politische Umsetzung in Deutschland ist. Da einige Hersteller (z.B. VW) die beschleunigte Verbreitung von BEV zunehmend unterstützen, würden sie wahrscheinlich auch ein Mandat befürworten. Es ist jedoch zu erwarten, dass andere Akteure, die sich für die Beibehaltung der ICE-Produktionslinien eingesetzt haben (z.B. BMW), die Umsetzung des Mandats anfechten werden. Darüber hinaus haben angebotsorientierte Vorschriften in der Regel eine hohe Akzeptanz in der Öffentlichkeit (Rhodes et al. 2017). Akzeptanzprobleme sind jedoch beim Malus für vorhandene ICE zu erwarten. Die Akzeptanz könnte durch die Planung einer Umsetzung mit anfänglich geringer Stringenz und gezielter Unterstützung durch das Abwracksystem verbessert werden.

Dieser Mix stellt durchweg sehr hohe Anforderungen an die Verwaltung. Das ZEV-Mandat ist mit administrativen Anforderungen wie der Ausgabe und Zuordnung von Gutschriften sowie der ZEV-Durchsetzung verknüpft. Die Umsetzung beider Malus (für neue und vorhandene Fahrzeuge) bringt einen erheblichen Verwaltungsaufwand mit sich und erfordert ein genaues Messsystem für die CO2-Leistung von Fahrzeugen. Die Durchsetzungsregelung muss robust und glaubwürdig sein, da sonst die Umweltwirksamkeit des Mixes in Frage gestellt wird. Aufgrund der höheren Komplexität des Mix-Designs erhöht sich auch das Risiko unerwünschter Ergebnisse. Die hohe Komplexität erfordert eine ständige Überwachung, Neukalibrierung und reflexive Steuerung, andernfalls besteht die Gefahr eines Versagens der Politik (z.B. in Bezug auf die Kosten und möglicherweise die Umweltwirksamkeit oder die politische Durchführbarkeit).

5.3 Sequentielle CO2-Bepreisung von Bestand und Kraftstoffen (Mix)

Gemischtes Design

Die CO2-Bepreisung beginnt auf einem mittleren Niveau (um die politische Umsetzbarkeit zu erleichtern) und steigt im Laufe der Zeit deutlich an, so dass es zum Hauptinstrument des Politikpfades wird; anfangs wird die Bepreisung durch einen Bonus-Malus-Mechanismus ergänzt, der sich mit der Veränderung des Fahrzeugbestands und damit verbundenen Marktversagen befasst und mit der Zeit ausläuft. Bei diesem Pfad wird ein sequenzieller Politikmix verfolgt, der zunächst auf die Veränderung des Fahrzeugbestandes (BEV-Verkäufe) durch entsprechende Preisgestaltung abzielt und dann im Laufe der Zeit den Schwerpunkt auf die Bepreisung von Kraftstoffen legt (Abbildung 16). Ausreichend hohe und steigende CO2-Preise für Kraftstoffe als Kernstück des Politikmixpfades sind letztendlich das Schlüsselinstrument, um sowohl Anreize für BEV-Kaufentscheidungen als auch für die Reduktion von ICE-Nachfrage (durch geringere Nutzung und frühere Abwrackung) zu schaffen. Kurzfristig spielen Subventionen, Normen und der Infrastrukturausbau eine wichtige Rolle, um Herausforderungen wie „Learning by Doing“, Kurzfristdenken der Verbraucher*innen und Netzwerkeffekte zu bewältigen. Außerdem soll dadurch auch die politische Umsetzbarkeit gewährleistet werden (d.h. Gegenreaktionen vermeiden, wenn der CO2-Preis für Kraftstoffe sofort auf ein hohes Niveau angehoben wird). Diese ergänzenden Maßnahmen werden schrittweise abgebaut, wenn der CO2-(Kraftstoff-)Preis auf ein hohes Niveau angestiegen ist und die oben genannten Herausforderungen an Bedeutung verlieren.

Abbildung 16: Statisches gemischter Politikpfad für den sequenziellen Kohlenstoffpreispfad (Mix). Die EU-Flottenstandards sind leicht eingefärbt, um zu zeigen, dass sie in diesem Pfad überflüssig sind. Quelle: Eigene Darstellung

Eine moderate kurzfristige Anhebung des Preisniveaus und ein mittelfristiger Preiskorridor für Kraftstoffe verbessert die politische Umsetzbarkeit der Bepreisung von Kraftstoffen in diesem Pfad im Vergleich zum Pfad „CO2-Bepreisung von Kraftstoffen (Fokus: CO2-Preise Kraftstoffe)“. Eine schrittweise Anhebung der CO2-(Kraftstoff-)Preise (gesteuert über einen Preiskorridor) erhöht die politische Umsetzbarkeit im Vergleich zu einem sofortigen sehr hohen CO2-Preis. Eine nEHS-Preisobergrenze könnte bereits 2023 eingeführt werden (Pahle et al. 2022). Der CO2-(Kraftstoff-)Preis erreicht gegen Ende des Jahrzehnts eine hohe Stringenz. Zu diesem Zeitpunkt steigt die Wahrscheinlichkeit, dass die Akzeptanz der Hersteller und der Bürger*innen für sehr hohe CO2-Preise zunimmt, da sich der Fahrzeugbestand sowie die Wahrnehmung und die Präferenzen hinsichtlich der Klimapolitik ändern (Mattauch et al. 2022). Es ist zu erwarten, dass einige Automobilhersteller einen sehr hohen CO2-(Kraftstoff-)Preis fordern, um ihre Geschäftsmodelle für BEVs zu unterstützen. Schließlich wird erwartet, dass der CO2 Preis für Kraftstoffe aufgrund ergänzender Instrumente, die Anreize für die Einführung von BEVs schaffen, nicht so stark ansteigen muss wie in einem Szenario, in dem die Bepreisung als primärer Mechanismus zur Förderung des BEV-Verkaufs eingesetzt wird („Fokus: Kraftstoffe“).

Tabelle 8: Konfiguration der politischen Instrumente und Gründe für den „Mix“-Pfad. EU-Flottenstandards sind leicht eingefärbt, um zu zeigen, dass sie auf dem Pfad redundant sind.

Ein Bonus-Malus-Mechanismus für den Kauf von Neufahrzeugen nutzt die Zulassungssteuer (Malus) und die Kaufsubvention (Bonus) als zentrale Instrumente zur Förderung des BEV-Absatzes, insbesondere in den ersten Jahren. Dieses Mix-Design legt mehr Gewicht auf die Zulassungssteuer (Malus), um die Verbreitung von BEVs zu fördern (da es kein ZEV-Mandat verwendet). Um eine hohe Wirksamkeit zu gewährleisten und gleichzeitig Probleme der unvollkommenen Überwachung und der damit verbundenen Steuerhinterziehung zu adressieren, wird die Steuer mit einem Basissteuersatz eingeführt. Dieses effektive Konzept ist möglicherweise mit Herausforderungen der politischen Umsetzbarkeit verbunden.  Das Malus-Instrument unterscheidet sich vom „Fokus: Fahrzeugbestand“ durch die Anwendung eines Basissteuersatzes (z.B. 500-1.000 EUR) auf alle neu zugelassenen ICE (unabhängig von der CO2-Einstufung) und durch die Anwendung einer exponentiellen Besteuerung basierend auf einem Mindestschwellenwert (z.B. 100 g/km CO2), wie beim Pfad „Fokus: Fahrzeugbestand“ eingesetzt. Dieses angepasste Instrument hat eine unmittelbar höhere Wirksamkeit, macht BEVs auch ohne Subvention wettbewerbsfähiger und generiert wesentlich mehr Einnahmen.

Eine regelmäßige Anpassung des Malus ist erforderlich, um die Verbreitung von BEVs voranzutreiben, und kann eine Erhöhung der Preise erfordern, um die Ziele zu erreichen. Die Zulassungssteuer (Malus) hat einen integrierten Preispfad basierend auf dem Emissionsverlauf, den die Regulierungsbehörden einhalten müssen und eventuell die Steuerhöhe im Verhältnis zur CO2-Intensität anpassen. Der Mechanismus muss neu kalibriert werden, um sich an Änderungen bei den Preisen für neue ICE-Fahrzeuge und BEVs anzupassen. Daher sollte von Anfang an ein Feedback-Mechanismus eingeführt werden, z.B. auf jährlicher Basis.

Sehr strenge Bonus-Malus-Instrumente können regressiv sein. Es hat sich gezeigt, dass strenge Bonus-Malus-Systeme regressiver sind als eine moderatere Kombination aus Steuer und Bonus-Malus (Pyddoke et al. 2021), jedoch ist dies mit Ungewissheiten verbunden. Die größten Wohlfahrtsunterschiede bestehen zwischen städtischen und ländlichen Gebieten, so dass eine Anpassung des Instrumentendesigns zur Ausrichtung auf unterschiedliche geografische Standorte die regressiven Auswirkungen verringern könnte. Ein Instrument, das den Fahrzeugwert und das Einkommen der Antragsteller*innen miteinbezieht, könnte die Progressivität weiter erhöhen. Dies könnte unterschiedliche Steuersätze für Fahrzeuggrößen und -preise beinhalten. Zu den alternativen Gestaltungsmerkmalen könnte auch die Ausrichtung auf Einkommensgruppen gehören (z.B. die Vorlage von Steuerunterlagen zum Nachweis der Förderfähigkeit), was nachweislich die Wirksamkeit von Kaufprämien verbessert (Anhang II.3).

Der Bonus (Kaufsubvention) ist ein wichtiges Instrument, um zunächst Anreize für das weitere Marktwachstum von BEVs zu schaffen. Der Bonus für den Kauf von ZEVs in diesem Pfad hat wesentlich geringere fiskalische Kosten als der Basispfad, da er durch Einnahmen aus dem Malus unterstützt wird. Abhängig von der Kostenentwicklung könnte die Dauer der Bonusverfügbarkeit verlängert werden, möglicherweise bis 2030. Aufgrund der höheren Einnahmen, die durch die Malus-Basissatzgestaltung erzielt werden, wird dies keine zusätzlichen fiskalischen Belastungen mit sich bringen. Wie bereits erwähnt, bleibt offen, inwieweit Kaufsubventionen zusätzliche BEV-Käufe zur Einhaltung der CO2-Leistungsstandards der EU-Fahrzeugflotte bewirken können.

Wenn die Höhe des Bonus an die Entwicklung der Herstellungskosten von Elektrofahrzeugen gebunden wird, kann die Wirksamkeit erhöht werden. Der Bonus sollte jährlich angepasst werden, um den sinkenden Herstellungskosten für Elektrofahrzeuge Rechnung zu tragen. Die Wirksamkeit des Instruments kann verbessert werden, da eine Übersubventionierung vermieden wird, unerwartete Zusatzprofite reduziert werden und potenziell mehr Fahrzeugkäufe ohne zusätzliche fiskalische Belastungen gefördert werden. Wir schlagen vor, den Bonussatz von 2028 bis 2030 zu senken, was zu einer langsameren Verbesserung des Kosten-Nutzen-Verhältnisses von BEVs als erwartet führt.

Abbildung 17: Dynamischer Politikmixpfad „Mix“. Die Stärke der Einfärbung zeigt die relative Bedeutung des jeweiligen Instruments im Mix an, d.h. fett=Kerninstrument; durchscheinend=unterstützend. Die EU-Flottenstandards sind leicht eingefärbt, um anzuzeigen, dass sie in dem Pfad überflüssig sind. Der schattierte Bereich für den Kohlenstoffpreis zeigt die Ungewissheit über die erforderlichen Preisniveaus und Steigerungsraten. Die Spannen für den Malus zeigen die oberen und unteren Grenzwerte an (basierend auf der Emissionsleistung), die Preisgestaltung kann innerhalb dieser Emissionsspannen flexibel an die Marktbedingungen angepasst werden. Quelle: Eigene Darstellung

Die Bereitstellung von Infrastruktur wird entsprechend den derzeitigen Ausbauzielen fortgesetzt, wobei die Entwicklungen im Privatsektor flexibel gehandhabt werden. Wenn der Privatsektor bei der Bereitstellung von Infrastrukturen ein erhebliches Wachstum verzeichnet, kann die staatliche Unterstützung früher als 2030 auslaufen.

Bewertung des Mixes

Die Umweltwirksamkeit dieses Politikpfades wird hauptsächlich durch eine Kombination aus CO2-(Kraftstoff-)Preisen und einem Bonus-Malus-Mechanismus für den Kauf von Neufahrzeugen erreicht. Die Kerninstrumente werden durch Maßnahmen zur Förderung der Infrastruktur ergänzt. Es wird erwartet, dass die Kombination aus Bonus-Malus (für Neufahrzeuge) und CO2-Bepreisung für Kraftstoffe den Verkauf von BEVs anfänglich und im Laufe der Zeit sehr effektiv fördert. Es besteht eine Ungewissheit über die Auswirkungen der CO2-Bepreisung auf die Änderungen im Fahrzeugbestand und die Reduzierung der Nachfrage für ICE-Fahrzeuge. Dies kann bedeuten, dass eine signifikante Reduktion der Nachfrage erst eintritt, wenn die Preise sich in ihrer Stringenz erhöhen. Daher ist die potenzielle Spanne für die erforderlichen CO2-Preise groß. Wir gehen davon aus, dass die in Abbildung 17 gezeigte Preisspanne wirksam sein wird, wenn sie durch den Bonus-Malus ergänzt wird. Wenn die Elastizitäten für die Emissionsreduzierung des Fahrzeugbestands gering sind, muss die Gestaltung flexibel sein, um ausreichend hohe Preise für eine hohe Umweltwirksamkeit zu ermöglichen. Falls die Preisobergrenze überschritten wird, sind andere Instrumente erforderlich, um die Umweltwirksamkeit zu gewährleisten.

Die Kostenwirksamkeit dieses Politikpfades ist wahrscheinlich hoch. Eine hohe CO2-Bepreisung für Kraftstoffe trägt dazu bei, die nötigen Vermeidungsoptionen relativ schnell zu erreichen, was die Kosteneffizienz des Pfades erhöht. Der sofort wirksame Bonus-Malus und der langfristige CO2-Preis mit einer im Voraus angekündigten Preisobergrenze dürften eine hohe intertemporale Kosteneffizienz aufweisen. Das starke Preissignal und die Infrastruktur-Förderungen signalisieren ein glaubwürdiges Engagement und wirken dem Kurzfristdenken der Verbraucher*innen über den Bonus-Malus und dem Netzwerkeffekt entgegen.

Diese Option verursacht eine moderate steuerliche Belastung. Die fiskalische Belastung dieses Pfades ist deutlich geringer als bei dem Basispfad, da der Malus-Mechanismus die Einnahmen erhöht und somit die „Bonus“-Subvention ausgleicht. Die Hauptkosten dieses Pfades sind die fortgesetzten Investitionen in die Infrastruktur. Abhängig von der Ausgestaltung des Mechanismus zur Umverteilung der CO2-Preise und der Höhe der Einnahmen aus dem Malus-Mechanismus könnten überschüssige Einnahmen für die Infrastrukturförderung verwendet werden.

Die Verteilungseffekte dieses Mixes hängen in hohem Maße von der Rückverteilung der Einnahmen aus der CO2-Bepreisung und der Gestaltung des Bonus-Malus-Systems ab. Die Progressivität des Rückverteilungsmechanismus der CO2-Preiseinnahmen ist ausschlaggebend. Zudem werden auch andere Effekte wie die Entstehung eines Marktes für BEV-Gebrauchtwagen eine wichtige Rolle spielen, auch wenn bisher wenig zu diesem Thema bekannt ist. Ein hoher Bonus aus einer strikten Preisgestaltung könnte möglicherweise dazu genutzt werden, den Kauf von BEVs zu verbilligen. Ein Bonus-Malus kann auch regressive Auswirkungen haben, je nach genauer Gestaltung der Politik.

Die politische Umsetzbarkeit dieses Pfades wird als moderat, doch ungewiss angesehen. Eine plötzliche Erhöhung der CO2-(Kraftstoff-)Preise könnte bei großen Teilen der deutschen Bevölkerung starken Widerstand hervorrufen. Dieser Widerstand könnte im Laufe der Zeit aufgrund von Gewöhnung und Lernprozessen nachlassen, wenn mehr Personen von der Rückverteilung der Einnahmen profitieren und sich die Befürchtungen von Gegnern bezüglich negativer Auswirkungen nicht bewahrheiten (Mattauch et al. 2022). Der Widerstand könnte auch abnehmen, wenn der Bonus-Malus-Mechanismus dazu beigetragen hat, die Verbreitung von BEVs zu fördern und weniger Menschen direkt von höheren Kraftstoffkosten betroffen sind. Es gibt wenig Evidenz für die Akzeptanz eines Bonus-Malus (für Neufahrzeuge), aber wir gehen davon aus, dass die Akzeptanz höher sein wird als bei der CO2-(Kraftstoff-)Bepreisung, aufgrund von z.B. anderer Aufmerksamkeit und Fairnesswahrnehmung, da nur die Käufer*innen von Neufahrzeugen betroffen sind. Dennoch wird es wahrscheinlich immer noch Widerstand von bestimmten Bevölkerungsgruppen und möglicherweise von Autohersteller geben. Autohersteller, die überlegen, BEVs anzubieten, könnten diesen Mix angesichts der relativ guten Gesamtleistung bei unseren Bewertungskriterien (siehe nächster Abschnitt) und der potenziell hohen politischen Glaubwürdigkeit und Machbarkeit stark unterstützen.

Diese Mix-Option ist vor allem in der Anfangsphase mit erheblichen Governance-Anforderungen verbunden. In der ersten Phase müsste ein Mechanismus zur Rückverteilung der Einnahmen aus der CO2-Bepreisung eingerichtet werden, um progressive Ergebnisse zu gewährleisten. Die Infrastrukturinvestitionen und gezielte Kaufsubventionen sowie deren dynamische Anpassung in Reaktion auf Marktentwicklungen erfordern angemessene Verwaltungskapazitäten und -verfahren.

Tabelle 9: Dynamische Bewertung des „Mix“-Pfads in verschiedenen Phasen im Laufe der Zeit. Die Farben zeigen hohe (=grünen) bis niedrige (=roten) Leistung in den Kriterien an. Schattierungen zeigen Ungewissheiten an.

5.4 Vergleichende Bewertung

Jeder Politikpfad erfordert ein gewisses Maß an CO2-(Kraftstoff-)Bepreisung, um alle Emissionsreduktionsoptionen zu erreichen und die Kostenwirksamkeit zu maximieren. Die Bepreisung von CO2 ist der wichtigste Mechanismus, der auf die THG-Vermeidung durch Nachfragereduzierung/erhöhte Kraftstoffpreise bei allen Optionen abzielt. Ohne eine gezielte Bepreisung der Kraftstoffe wird die mit der Nachfragereduzierung des vorhandenen Fahrzeugbestands verbundene THG-Vermeidung nicht ausreichend genutzt, was die Umweltwirksamkeit verringert und/oder den Schwerpunkt stärker auf den Wechsel des Fahrzeugbestands legt, was die Kostenwirksamkeit verringert. Dementsprechend ist eine CO2-(Kraftstoff-)Preisgestaltung auch bei komplizierteren Politikmixkonzepten (z.B. Konzentration auf den Fahrzeugbestand) erforderlich, da andernfalls ein übermäßiges Vertrauen auf den Bestandswechsel als Emissionsreduzierungsoption die Kosten erhöht.

Abbildung 18: Vergleich der Politikmixentwürfe nach Instrumententyp und ihrer Rolle in dem jeweiligen Politikmix. Quelle: Eigene Darstellung

Reformen der Emissionsperformance und der Klassifizierung von Fahrzeugen sind erforderlich, um die Wirksamkeit und Glaubwürdigkeit von Emissionsstandards und Bonus-Malus-Instrumenten zu verbessern, die an die CO2-Intensität der Fahrzeuge gekoppelt sind. Die Labortests zur Klassifizierung der CO2-Intensität neuer ICE-Fahrzeuge für EU-Flottenstandards haben sich als anfällig für Manipulation erwiesen. Daher ist eine Reform der Überprüfungs- und Bewertungs- bzw. Klassifizierungsverfahren für Fahrzeuge und Fahrleistungen erforderlich, um das tatsächliche Fahrverhalten korrekt zu beschreiben, da andernfalls die ökologische Wirksamkeit der Malus-Instrumente, die im Rahmen des „Fokus: Fahrzeugbestand“ und des „Mix“-Politikpfades vorgeschlagen werden, in Frage gestellt würde.

Die politische Umsetzbarkeit ist bei allen Politikpfaden eine Herausforderung, aber angesichts der großen Bedeutung, des geringen Bekanntheitsgrads und der wahrscheinlich verzerrten Wahrnehmung der Verteilungseffekte von CO2-(Kraftstoff-)Preisen in signifikanter Höhe könnte die Rückverteilung von Einnahmen selbst bei sorgfältiger Ausgestaltung anfangs eine größere Herausforderung darstellen als Instrumente, die den aktuellen Fahrzeugbestand bepreisen (z.B. Bonus-Malus). Die politische Umsetzbarkeit stellt bei allen Politikpfaden eine Herausforderung für die Durchführung dar, insbesondere aber bei stringenten CO2-(Kraftstoff-)Preisen. Die geringe Akzeptanz scheint jedoch auf den Erwartungen (Befürchtungen) negativer Verteilungseffekte zu beruhen, die nicht mit den prognostizierten Ergebnissen übereinstimmen, sofern eine wirksame Umverteilung der Einnahmen und eine gezielte Bekämpfung konzentrierter Verluste und Ausgleichsmaßnahmen ebenfalls in Kraft gesetzt werden. Diese Maßnahmen sind von entscheidender Bedeutung für die Verringerung regressiver Verteilungsergebnisse. Die geringe öffentliche Akzeptanz könnte auf einen Mangel an Informationen über die zu erwartenden Auswirkungen und/oder auf ein fehlendes Vertrauen in die wirksame Umsetzung dieser Maßnahmen zurückzuführen sein. Das Anstoßen eines sozialen Lernprozesses, um die öffentliche Wahrnehmung mit den besten verfügbaren Bewertungen der Verteilungsauswirkungen in Einklang zu bringen, wird entscheidend sein, um die Akzeptanz der Instrumente im Laufe der Zeit zu steigern.

Alle Politikmixoptionen haben Stärken und Schwächen. Wir vergleichen nun die Politikpfade mit einer vergleichenden/summativen Bewertung und im Hinblick auf die Hauptrisiken, die mit jedem Pfad verbunden sind. Die Hauptrisiken jedes einzelnen Politikpfades werden in Tabelle 10 dargestellt. Die aufgeführten Risiken, bedrohen zum großen Teil auch die Umweltwirksamkeit. Um unsere Bewertungen der Pfade direkter vergleichen zu können, wird in Tabelle 11 ein zusammenfassender Überblick gegeben.

Der Hauptvorteil des Politikmixes „Fokus: Kraftstoff” liegt in seiner Einfachheit und den geringen steuerlichen Kosten. Der Informationsbedarf für die Regulierungsbehörde ist aufgrund der Einfachheit der Option gering. Diese Politikmixoption hat auch sehr niedrige fiskalische Kosten, vorausgesetzt, die Großhandelspreise für Öl bleiben relativ konstant, was andernfalls staatliche Mittel zur Unterstützung von Ausgleichsmechanismen erfordern könnte. Wenn der CO2-(Kraftstoff-)Preis hoch genug ist, sollte er im Allgemeinen ausreichen, um den Übergang des Sektors und die Verringerung der THG-Emissionen voranzutreiben. Das gelingt allerdings nur, wenn das Markt- und Netzwerkversagen nicht signifikant oder gar anhaltend sind.

Die politische Umsetzbarkeit ist eine der größten Herausforderungen bei der Verfolgung des „Fokus: Kraftstoff“, die andere ist mögliches Marktversagen, das hier aber nicht adressiert wird. Der Politikmix beruht auf einer sofortigen und deutlichen Anhebung der Preise. Die Preisgestaltung war in der Vergangenheit das am wenigsten akzeptierte Instrument, weshalb eine plötzliche Erhöhung auf ein noch nie dagewesenes Niveau, bei den Gegner*innen der CO2-(Kraftstoff-)Preise7Oder auch diejenigen, die einen moderateren Ansatz der Preisgestaltung als Teil eines umfassenderen politischen Konzepts befürworten.. Eine weitere Überlegung ist, dass dieses Konzept, sobald es umgesetzt ist, ein hohes politisches Engagement erfordert, da eine unvollständige Umsetzung dazu führen würde, dass die THG-Reduktionsziele nicht erreicht werden. Wenn darüber hinaus zusätzliche unvorhergesehene Marktmängel auftreten, die selbst durch einen sehr hohen CO2-(Kraftstoff-)Preis nicht behoben werden, wird dies die dynamische Kostenwirksamkeit beeinträchtigen. Dies impliziert die Notwendigkeit noch höherer CO2-(Kraftstoff-)Preise, was die Bedenken hinsichtlich der politischen Umsetzbarkeit verstärkt. wird eine strenge Preisgestaltung zwar langfristig ein sehr wirksames Instrument sein, aber es bleiben Unsicherheiten, die sich aus der kurzfristigen Elastizität der Preisgestaltung ergeben, insbesondere in Bezug auf den Fahrzeugflottenwechsel. Dies kann zu einer Anpassungsphase (bis zu fünf Jahren) führen, bevor sich die (kurzsichtigen) Verbraucherpräferenzen deutlich in Richtung der Einführung von BEVs und/oder einer geringeren Nachfrage nach ICE-Fahrzeugen verschieben.

Der Hauptvorteil des Pfads „Fokus: Bestand“ besteht darin, dass er auf potenzielle zusätzliche Herausforderungen abzielt und ein geringeres Risiko in Bezug auf die Umweltwirksamkeit aufweist. Bei dieser Politikmixoption werden Instrumente eingesetzt, die Aspekte wirtschaftlicher und regulatorischer Mechanismen kombinieren (ZEV-Mandat und Malus für neue und bestehende Fahrzeuge). Im Wesentlichen schaffen die Preiskomponenten dieser Instrumente direkte Anreize für Veränderungen in der Zusammensetzung des Kapitalbestands. Dadurch wird das Verhalten direkter gelenkt als durch ein Kraftstoffpreissignal, bei dem es darauf ankommt, dass Marktakteur*innen und Verbraucher*innen ihr Verhalten rational anpassen. Dementsprechend ist dieser Mix weniger anfällig für Kurzfristdenken bei Verbraucher*innen und Herstellern sowie für andere Markt-/Netzwerkversagen, was die Risiken im Zusammenhang mit der Wirksamkeit der Kerninstrumente zur Verringerung der THG-Emissionen verringert.

Die Hauptrisiken, die mit dem Politikpfad „Fokus: Bestand“ verbunden sind, stehen im Zusammenhang mit der Klassifizierung der Emissionsintensität von ICE-Fahrzeugen, der Unsicherheit, unbeabsichtigten Folgen, potenziellem Politikversagen und damit verbundenen Risiken für die Kostenwirksamkeit. Da sich dieser Politikmix auf mehrere interagierende Instrumente stützt, ist die Wahrscheinlichkeit des Governanceversagens größer, einschließlich des Versagens der Umsetzung, Überprüfung und Durchsetzung, sowie der ordnungsgemäßen Kalibrierung der Instrumente, was die Umwelt- und Kostenwirksamkeit beeinträchtigen könnte. Während die in diesem Politikmix verwendeten Instrumententypen darauf abzielen, das Auftreten von Umgehung und Manipulation (im Zusammenhang mit den aktuellen Flottenstandards) zu verringern, erfordern die Instrumente hier eine starke Rolle des Staates bei der Überprüfung und Durchsetzung mehrerer (und sich zum Teil überschneidender) Mechanismen. Dies stellt eine größere Belastung für den Staat dar und erhöht die Wahrscheinlichkeit unbeabsichtigter Wechselwirkungen, die möglicherweise ein häufigeres Eingreifen und eine Neukalibrierung erfordern als bei einem einfacheren Politikmixdesign. Vor allem die Einhaltung und Durchsetzung der steuerlichen Sanktionen ist wichtig, damit der Mechanismus „Zähne“ hat, und rechtlicher Schritte gegen Unternehmen und Einzelpersonen bei Nichteinhaltung umsetzen kann. Ansonsten wird die Glaubwürdigkeit und Legitimität des Politikmixes untergraben.

Besonders groß ist die Ungewissheit über die verteilungspolitischen Auswirkungen der Einführung eines Malus für bestehende Fahrzeuge. Ein Malus für bestehende Fahrzeuge wurde bisher nicht in dem von uns vorgeschlagenen Umfang eingeführt, was im Wesentlichen einer schrittweisen Ausmusterung des ICE-Fahrzeugbestands durch hohe steuerliche Sanktionen gleichkommt. Da dieser Mechanismus in erster Linie auf die niedrigen Emissionswerte älterer Fahrzeuge abzielt, die eher in den unteren Einkommensgruppen zu finden sind, dürften die Verteilungseffekte des Mechanismus erheblich sein. Eine Option ist die Einführung einer Abwrackprämie neben dem Malus, die darauf abzielt, die regressivsten Auswirkungen zu verringern. Da es sich hierbei um einen noch nie dagewesenen Ansatz handelt, ist die Unsicherheit in Bezug auf die Verteilungseffekte selbst bei gezielten Unterstützungsmechanismen sehr groß.

Der Hauptvorteil des „Mix“-Pfads besteht darin, dass er die Akzeptanz erhöht, indem er zunächst auf Kaufentscheidungen abzielt und eine schrittweise Anhebung der CO2-(Kraftstoff-)Preise ermöglicht, während er gleichzeitig in Bezug auf die Kostenwirksamkeit am besten abschneidet. Bei diesem Mix werden weitgehend akzeptierte Instrumente eingesetzt, um die frühe Verbreitung von BEVs zu fördern, während die CO2-Bepreisung allmählich ansteigt, um die Herausforderungen der politischen Durchführbarkeit der CO2-(Kraftstoff)Bepreisung zu vermeiden. Dies geschieht, indem der Preis anfangs moderater erhöht wird als beim Politikmix „Fokus: Kraftstoff“. Wir gehen davon aus, dass die Akzeptanz im Laufe der Zeit zunehmen wird, da sich viele Bürger*innen mit der Bepreisung vertraut machen und durch die Rückzahlung der Einnahmen von ihr profitieren, insbesondere einkommensschwache Gruppen, die tendenziell weniger Auto fahren. Die größte politische Herausforderung ist daher die anfängliche Anhebung des CO2-(Kraftstoff-)Preises.

Während der „Mix“-Pfad nur wenige größere Schwächen aufweist, sind seine (anfänglich) relativ begrenzte Wirkung als Anreiz zur Nachfragereduzierung und zur Abwrackung bestehender ICE-Fahrzeuge sowie die Ungewissheit über die politische Umsetzbarkeit vielleicht die größten Nachteile. Dieser Mix beruht auf der Bepreisung von CO2 (Kraftstoff), um Anreize für die Verringerung der Nachfrage nach bestehenden ICE-Fahrzeugen oder für die Umstellung der gesamten Fahrzeugflotte zu schaffen. Da die Elastizitäten ungewiss sind, kann die Preisgestaltung erst bei einem sehr hohen Preisniveau (2030-2035) zu einer signifikanten Verringerung der THG-Emissionen bestehender Fahrzeuge führen, was zu einer verminderten Senkung vor 2030 führen kann. Da dieser Mix nicht über zusätzliche Instrumente zur Verringerung der THG-Emissionen von bestehenden Fahrzeugen und zur schrittweisen Abschaffung von ICE-Fahrzeugen verfügt, stellt dies ein Risiko für die allgemeine Umweltwirksamkeit dar.

Die Bewertung aller Pfade ist mit erheblichen Unsicherheiten behaftet. Wir versuchen, Unsicherheiten in Bezug auf die Leistung einzelner Instrumente, exogene Unsicherheiten in Bezug auf Kostenentwicklungen und Preiselastizitäten durch Bandbreiten von Kalibrierungen politischer Instrumente innerhalb unserer Pfade sowie durch Unsicherheitsbandbreiten in unseren Pfadbewertungen zu berücksichtigen. Eine numerische Modellierung wäre sehr nützlich, um diesen Unsicherheitsraum genauer zu spezifizieren, kann ihn aber nicht vollständig auflösen.

Auch instrumentenbedingte Unsicherheiten beeinflussen die Genauigkeit der Schätzungen. Die in unseren Mix-Optionen dargelegten Ambitionsniveaus sind derzeit weltweit beispiellos. Wir gehen davon aus, dass die Stringenz der klimapolitischen Politikmix-Instrumente in den kommenden Jahrzehnten erheblich zunehmen wird, so dass die derzeitigen Erwartungen in Bezug auf Aspekte wie Umweltwirksamkeit, Kosteneffizienz und Verteilung bei solch hoher Stringenz anders ausfallen könnten als in der Vergangenheit und bei aktuellen Beobachtungen. Dies gilt für Preisbildungsmechanismen, bei denen die historischen Elastizitätsschätzungen häufig auf den Preisschwankungen auf dem Benzin- und Dieselmarkt beruhen, aber auch für andere Instrumente, da die Reaktionen des Verhaltens unklar sind. Besonders groß ist die Unsicherheit bei den Bestandswechselelastizitäten. Wir könnten potenziell höhere Elastizitäten als die in der Vergangenheit beobachteten erwarten, insbesondere wenn BEVs und die Infrastruktur billiger verfügbar werden und sich die Verbrauchernormen im Laufe der Zeit in Richtung einer höheren Akzeptanz von BEVs ändern.

Exogene Unsicherheiten – z.B. sich ändernde sozioökonomische Bedingungen – werden die künftige Entwicklung beeinflussen. Andere unvorhersehbare Ereignisse auf Makroebene (geopolitische Schocks, Finanzkrisen, Pandemien, zunehmende klimabedingte Naturkatastrophen usw.) werden unvorhersehbare Auswirkungen auf die beschriebenen Pfade haben. Sie können das Tempo des Übergangs entweder fördern (Beschleunigung der Dynamik) oder auch behindern (Neuausrichtung der Mittel in der Krise). Zu diesen makroökonomischen Überlegungen gehören auch mögliche internationale Handelsbedingungen, die sich auf das Angebot und die Kosten von Fahrzeugkomponenten auswirken können.

Unsicherheit bedeutet, dass der Politikmix ständig neu bewertet und im Lichte der gewonnenen Erkenntnisse angepasst werden muss. Die Erreichung einer hohen Treibhausgasreduzierung im Jahr 2030 erfordert bei allen Politikmixen eine ständige nationale Anpassung der Kalibrierung des Mixes. Angemessene Institutionen und Fachkenntnisse für die Überwachung der Leistungen des Mixes und dessen Anpassung sind von entscheidender Bedeutung.

Tabelle 10: Hauptrisiken in Verbindung mit jedem Politikmix-Pfad
Tabelle 11: Vergleichende Bewertung der verschiedenen Pfade. Farbcode: Dunkelgrün = sehr gut, hellgrün = gut, gelb = mittelmäßig, orange = problematisch, rot = sehr problematisch

5.5  Beschränkungen und weitere Arbeiten

Wir beschränken den Umfang der Optionen zur Verringerung der Verkehrsnachfrage auf den motorisierten Individualverkehr und eine Reihe von Instrumenten. Wir berücksichtigen nicht umfassend das breitere Spektrum an Verkehrsoptionen und politischen Instrumenten, die zur Nachfragereduzierung beitragen könnten. Dazu gehören die Förderung des öffentlichen Verkehrs und die verstärkte Bereitstellung von Infrastrukturen für den öffentlichen und Radverkehr. Wir schließen diese aus, um die Komplexität zu verringern, erkennen aber an, dass sie wichtige unterstützende Maßnahmen sind, um die THG-Emissionen durch die Verringerung des Fahrzeugbesitzes und der Nutzung von leichten Nutzfahrzeugen weiter zu senken. Zudem berücksichtigen wir den Ausbau der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien und die mit dem Übergang zu einer vollständigen BEV-Flotte verbundenen Netzherausforderungen nicht. Ohne die Anreize für einen Wechsel des Verkehrsträgers, die durch diese ergänzenden Maßnahmen geschaffen werden, führen einige auf den Fahrzeugbestand fokussierte Maßnahmen – zumindest, wenn sie Subventionen für den Autokauf oder implizite Subventionen (wie Emissionsstandards oder Rabatte, die implizite Produktionssubventionen darstellen) beinhalten – tendenziell zu einer größeren als der optimalen Flottengröße, d. h. zu einer suboptimalen Nutzung anderer Verkehrsmittel. Eine Politik der Kohlenstoffbepreisung bietet einen Anreiz zur Verlagerung auf weniger kohlenstoffintensive Verkehrsträger. Dies gilt sowohl für die intensive als auch für die extensive Marge. Wir gehen auch davon aus, dass der Malus für bestehende Fahrzeuge (Straßenbenutzungsgebühr) Anreize für einen gewissen Wechsel des Verkehrsträgers schafft, aber dieser Effekt ist ungewiss und ist ein Bereich, in dem weitere Forschung sehr nützlich wäre.

Um die Umstellung zu beschleunigen, müssen möglicherweise auch die bestehenden ICE-Fahrzeug Unterstützungsmechanismen abgebaut werden. Wir erkennen an, dass es mehrere bestehende politische Maßnahmen gibt, die negative Wechselwirkungen mit den ICEs haben können und die möglicherweise beseitigt werden müssen, um einen effektiveren und schnelleren Übergang zu ermöglichen und gleichzeitig die Kosteneffizienz zu maximieren. Solche politischen Maßnahmen, die die fortgesetzte Nutzung von ICE-Fahrzeugen unterstützen, liegen außerhalb des Rahmens unserer Analyse, aber wir erkennen sie als potenziell signifikante einschränkende Faktoren an und empfehlen, auf den Abbau dieser bestehenden einschränkenden Maßnahmen zu achten. Insbesondere die bestehenden Steuervergünstigungen für Firmenwagen und die Pendlerpauschale werden alswichtige bestehende Regelungen angesehen, die reformiert werden sollten, um den Wandel in diesem Sektor zu beschleunigen. Es kann auch umfassendere konkurrierende Politiken geben, die für die Gebührenerhebung und die Stromversorgung gelten, wie z.B. die Stromsteuer und die Mautsysteme, um eine faire Preisgestaltung für die Infrastruktur zu gewährleisten. Wir sind uns dieser potenziellen Konflikte, die gelöst werden müssen, zwar bewusst, doch liegen sie außerhalb des Rahmens unserer Arbeit.

Unsere Bewertungen spiegeln die sozioökonomischen Bedingungen vor der jüngsten russischen Invasion in der Ukraine und der darauffolgenden Energiekrise wider. Unsere Einschätzungen basieren überwiegend auf Daten und bestehenden Analysen bis zum Jahr 2021 und berücksichtigen daher nicht die jüngsten Änderungen der Marktbedingungen bei den Kraftstoffpreisen infolge des Embargos für russische Energieimporte. Dementsprechend müssen einige unserer Schätzungen, zumindest kurzfristig, innerhalb der Politikpfade angepasst werden. Insbesondere die CO2-(Kraftstoff-)Preise werden derzeit überschätzt, da die Kraftstoffpreise höher sind als erwartet und kurz- und vielleicht auch mittelfristig zu erheblichen Emissionssenkungen führen werden. Darüber hinaus könnte die derzeitige Energiekrise Auswirkungen auf die politische Durchführbarkeit einiger Optionen gegenüber anderen haben, doch ist es derzeit noch zu früh, um sich zu diesen Auswirkungen substanziell zu äußern. Der wichtigere Punkt, der eingehender erforscht werden sollte, ist die Frage, ob sich die Wege des Politikmixes darin unterscheiden, wie sie auf größere externe Schocks reagieren können.

Viele Auswirkungen einzelner Instrumente und ihre Wechselwirkungen sind höchst ungewiss, und Forschungsarbeiten, die die Robustheit der Bewertungsmatrix von Politikmixpfaden verbessern können, wären sehr wertvoll. Zum Beispiel wäre ein besseres Verständnis des relativen Beitrags verschiedener politischer Maßnahmen zur bisherigen Verbreitung von BEVs in Deutschland (und anderswo) sehr nützlich, auch wenn dies eine Herausforderung ist. Forschung, die darauf abzielt, die Gestaltung von Subventionsinstrumenten zu verstehen und zu verbessern, um die Kostenwirksamkeit zu maximieren und Mitnahmeeffekte im deutschen und anderen Kontexten zu minimieren, wäre ebenfalls sehr hilfreich. Die mit dem „Fokus: Fahrzeugbestand „-Pfad verbundenen Verteilungswirkungen sind besonders unsicher, und Arbeiten hierzu wären von Interesse.

Die Spanne für die Stringenz der Infrastruktur basiert auf einem Zielniveau für ein Paket an Instrumenten und nicht auf den aktuellen Subventionen pro Einheit oder der aggregierten Mittelzuweisung. Wir stützen die Stringenz der öffentlichen Infrastrukturbereitstellung auf das Einführungsziel und nicht auf die Gesamtmittelzuweisung für die unterstützende Infrastrukturbereitstellung. Dies geschieht aus mehreren Gründen. Erstens ist der Technologietrend bei öffentlichen Ladestationen ungewiss. Zweitens entspricht die Zuweisung von Mitteln nicht unbedingt der Kostenwirksamkeit. Es gibt eine breite Palette nationaler und regionaler Anreize zur Förderung der öffentlichen Infrastruktur, daher handelt es sich eher um ein Paket von Instrumenten als um eine einzelne Instrumentenoption. Eine andere Option wäre, die Einführungsrate als Stringenz zu verwenden. Jedoch sind die direkten Auswirkungen der Infrastrukturbereitstellung ungewiss, und es gibt unterschiedliche Meinungen über die Rate und den Umfang der erforderlichen Infrastrukturbereitstellung. Daher ist es nicht möglich, einen optimalen Pfad auf der Grundlage der Interaktion zusätzlicher Instrumente in jedem Pfad zu bestimmen, ohne dass weitere Forschung betrieben wird. Wir räumen daher ein, dass die Verwendung von Zielvorgaben als grober Näherungswert für die installierte Kapazität suboptimal ist, kommen aber zu dem Schluss, dass dies ein notwendiger Kompromiss ist.

Unter Berücksichtigung dieser Einschränkungen zielt dieser Bericht darauf ab, einen konzeptionellen Ansatz zu entwickeln, der die erforderliche künftige Zusammenarbeit mit (Verkehrs- und anderen sektoralen/sektorübergreifenden) Modellierungsteams und anderen Gemeinschaften (z.B. aus dem Rechtsbereich) erleichtert, um die Bewertung von Klimapolitikmixpfaden zu erweitern. Schließlich sind wir der Meinung, dass ähnliche integrierte Analysen von Politikmixpfaden für andere Sektoren durchgeführt werden sollten, die für den Übergang zu Netto-Null-Emissionen relevant sind. Dazu gehören Industrie, Gebäude, Energie und Landwirtschaft. Dies erfordert die Zusammenarbeit zwischen verschiedenen Disziplinen und Sektoren sowie die Kombination von Top-down- und Bottom-up-Perspektiven. Unsere Arbeit ist auch für die internationale Klimapolitik von Bedeutung, da alle Länder zusammen mit ihren national festgelegten Beiträgen im Rahmen der Mechanismen des Pariser Abkommens klimapolitische Politikmixpfade entwickeln müssen. Die Ausarbeitung exemplarischer Pfade kann wichtige Ansatzpunkte für die internationale politische Koordinierung und Zusammenarbeit bieten (z.B. Wettbewerbsfähigkeit des Industriesektors, Finanzmittel zur Unterstützung des Übergangs). Vor allem aber braucht es Geduld und die Bereitschaft, unvermeidliche Meinungsverschiedenheiten über wichtige, komplexe und normativ aufgeladene politische Fragen in konstruktive Beratungen und letztlich solide politische Entscheidungen umzuwandeln.

In unserem Bericht werden die wichtigsten aktuellen Unsicherheiten aufgezeigt, die Herausforderungen für eine wirksame politische Gestaltung und Steuerung darstellen und wichtige Bereiche für weitere Forschung sind. Es gibt drei Hauptbereiche, die weiter erforscht werden müssen, um zu besseren Bewertungen und einer besseren Politikgestaltung zu gelangen (Tabelle 12). Diese beziehen sich auf: (a) Folgenabschätzungen von Instrumenten und Politikpfaden; (b) dynamische Gestaltung und Steuerung im Zeitverlauf und (c) politische Dynamik.  Glaubwürdige empirische Studien zur weiteren Klärung und vorzugsweise Quantifizierung dieser Unsicherheiten wären äußerst wertvoll, insbesondere im deutschen Kontext, da ein Großteil der vorhandenen Verkehrsliteratur die USA und Kanada behandelt. Eine solidere Forschung in diesen Bereichen würde dazu beitragen, das Risiko von Governance-Fehlern zu mindern.

Thema für weitere Arbeiten Schwerpunktbereiche Kernpunkte/Untersuchungsschwerpunkte 
In einigen Bereichen ist eine zuverlässigere Bewertung der Auswirkungen von Instrumenten (Mixen) erforderlich Ökonometrische Analyse der derzeitigen Instrumente (Subventionen und Bereitstellung von Infrastruktur, Straßenbenutzungsgebühren) – Eine ökonometrische Analyse der Auswirkungen der derzeitigen Instrumente auf Investitionen, Emissionen und Verteilungsergebnisse für Kaufsubventionen für den Verkauf von BEVs und die Bereitstellung von Infrastruktur wäre sehr nützlich.
– Insbesondere im Bereich der Infrastruktur könnte dies eine Ergänzung zu weiteren Studien über den Umfang und die Dauer der erforderlichen Unterstützung und die Anzahl der bereitgestellten öffentlichen Ladeinfrastrukturen sein.
Wirksamkeit und Verteilungseffekte des „Fokus: Fahrzeugbestand“-Pfads, in erster Linie eine stringente Kfz-Steuer (auf bestehende Fahrzeuge) – Wie in unserer Arbeit dargelegt, ist eine Form der Intervention erforderlich, um die Verringerung von ICE-Fahrzeugbeständen zu beschleunigen, damit die Umweltziele erreicht werden können.
– Die beiden wichtigsten Optionen sind die Bepreisung von Kohlenstoff (Kraftstoff) oder die Bepreisung (oder Regulierung) der Nutzung des vorhandenen ICE-Fahrzeugbestands.
– Die Auswirkungen einer strengen Besteuerung des Straßenverkehrs (Malus im Fokus: Fahrzeugbestand-Pfad) auf die Verringerung des ICE-Fahrzeugbestands bzw. Die Verlagerung auf andere Verkehrsträger müssen weiter untersucht werden.
– Die Verteilungseffekte der Bepreisung des bestehenden Fahrzeugbestandes mit hohen Grenzwerten sind höchst ungewiss (dürften aber regressiv sein) und sollten im Mittelpunkt weiterer Arbeiten stehen, insbesondere angesichts der politischen Bedeutung (des Widerstands) gegen die Einführung strenger CO2-(Kraftstoff-)Preise.
Konzeptualisierung der dynamischen Gestaltung und Steuerung von Politikmixpfaden im Laufe der Zeit und Integration mit Modellierungsarbeiten Quantifizierung von Marktversagen und Verfeinerung des Konzepts der dynamischen Kostenwirksamkeit – Obwohl Marktversagen ein Hauptgrund für politische Maßnahmen zur Verbesserung der Kostenwirksamkeit ist, gibt es kaum Quantifizierungen
– Das Verständnis der dynamischen Kostenwirksamkeit und die Frage, wie spezifische Instrumente sie fördern können (z.B. durch Behebung von Marktversagen), würde von weiteren Forschungsarbeiten profitieren.
Insbesondere sind Forschungsarbeiten zu den Auswirkungen strenger CO2 -(Kraftstoff-)Preise zweiter Ordnung in fortgeschritteneren Stadien des Übergangs zum motorisierten Individualverkehr erforderlich.
Reaktion der Pfade auf Schocks und exogene Trends – Künftige Arbeiten sollten sich darauf konzentrieren, wie die politischen Pfade auf Schocks und exogene Trends unterschiedlich reagieren (sollten).
Dies ist besonders wichtig angesichts der derzeitigen Unsicherheiten in Bezug auf Lieferketten, die Verfügbarkeit von einzelnen Fahrzeugkomponenten und internationale Handelsabkommen.
Bessere Integration in die Modellierungsarbeit – Die derzeitigen Modelle berücksichtigen nicht die gesamte Bandbreite der Herausforderungen/Bewertungskriterien, auf die wir in diesem Bericht aufmerksam machen.
Eine bessere Integration dieser Faktoren würde eine solidere Bewertung und Kalibrierung der Stringenz der Instrumente und der Politikpfade ermöglichen.
Politische Dynamik Verknüpfung der Auswirkungen der Politik und der Akzeptanz von Bevölkerungs- und Industriegruppen mit den Reformaussichten (Feedback zur Politik) – Wir verwenden in unserer Arbeit die Akzeptanz als Proxy für die politische Umsetzbarkeit, erkennen aber an, dass diese eng mit anderen wichtigen Variablen zusammenhängt, z.B. mit den Auswirkungen auf die Verteilung und deren Wahrnehmung.
Weitere Arbeiten sollten sich darauf konzentrieren, die verschiedenen Auswirkungen von Politikmixen auf die Akzeptanz von Bevölkerungsgruppen (Wähler*innen) und Interessengruppen (Industrie) besser zu verknüpfen und diese dann expliziter mit Reformen zu verknüpfen, um fundierte Erkenntnisse darüber zu gewinnen, wie diese Gruppen Reformen ermöglichen oder behindern.
Klima der politischen Parteien Parteiprogramme Die Bedingungen, unter denen Klimaprogramme politischer Parteien gebildet und geändert werden, und ihre Auswirkungen auf die Reformaussichten in Richtung eines klimapolitischen Politikmixes, der mit den Treibhausgaszielen übereinstimmt.
Tabelle 12: Themen für die weitere Arbeit und spezifische Schwerpunktbereiche.

6. Schlussfolgerung

Die Formulierung und Bewertung klimapolitischer Instrumentenmixpfade erfordert eine anspruchsvolle Wissensintegration über verschiedene Bereiche und Disziplinen hinweg. Wir schlagen vor, eine sequenzielle Perspektive für die Charakterisierung von Politikmixpfaden für den sektoralen Wandel zu nutzen, die wichtigsten intertemporalen Herausforderungen hervorzuheben und die Status-Quo-Situation („policy as usual“-) sowie mögliche alternative Politikmixpfade zu konstruieren und zu bewerten. Dies erfordert die Integration von Wissen über (mindestens): Technologie-, Verhaltens- und Kostendynamik in Wandelprozessen (ingenieur- und wirtschaftswissenschaftliche Perspektiven); klima- und verkehrspolitische Instrumente (empirische und konzeptionelle Forschung zu wirtschaftlichen und anderen politischen Instrumenten); institutionelle und politische Details (rechtliche und praktische Perspektiven der Politikgestaltung); und empirische Forschung, die für die Bewertung der Politikinstrumente relevant ist (Politikwissenschaft). Dies stellt in der Praxis eine große Herausforderung dar, aber das Übergehen einer der Perspektiven würde dazu führen, dass Schlüsselaspekte ausgelassen werden und somit die Bewertung – und letztendlich die Politik – fehlerhaft wäre.

Unser Ansatz unterstreicht die Notwendigkeit eines Politikmixpfades, der die Nutzung bestehender ICE-Fahrzeuge aktiv auslaufen lässt. Die bloße Förderung der Verbreitung neuer Elektrofahrzeuge (oder anderer kohlenstofffreier Technologien) reicht nicht aus, um die Wende im Sektor der leichten Nutzfahrzeuge (oder in anderen Bereichen) in dem Umfang und mit der Geschwindigkeit voranzutreiben, die für die Verwirklichung der THG-Emissionsneutralität bis 2030 erforderlich sind. Unser Ansatz unterstreicht die Notwendigkeit von Politikmixpfaden, die Instrumente nutzen, welche Druck auf die derzeitigen Märkte, Praktiken und Normen ausüben. Dies kann durch neue hohe Instrumentenstringenzen geschehen, die in der Lage sind, etablierte Geschäftsmodelle auslaufen zu lassen und gleichzeitig neue und THG-freie Geschäftsmodelle einzuführen.

Wir haben Politikmixpfade entwickelt, die sich auf einen kraftstofforientierten CO2-Preismix, einen bestandsorientierten CO2-Preismix und einen gemischten Ansatz konzentrieren. Der Kraftstoff- und Bestands-Fokus können gleichermaßen THG-Emissionen reduzieren, allerdings birgt ein zu starker Fokus auf eine dieser beiden Logiken potenzielle Nachteile. Wir heben hervor, dass diese Logiken durch einen sequenziellen Ansatz kombiniert werden können. Dabei liegt der Schwerpunkt eines gemischten Ansatzes zunächst auf der Veränderung des Fahrzeugbestandes und geht dann zunehmend zur Preisgestaltung von Kraftstoffen über, die dann ausreicht, um die Antriebswende voranzutreiben. Wir haben drei Politikmixpfade konstruiert, um diese verschiedenen Gestaltungslogiken darzustellen: „CO2-Bepreisung von Kraftstoffen (Fokus: Kraftstoff)“, „CO2-Bepreisung des Fahrzeugbestandes (Fokus: Bestand)“ und „sequentielle CO2-Bepreisung von Bestand und Kraftstoffen (Mix)“.

Der „Mix“-Pfad schneidet in unserer Bewertung am besten ab, da er die meisten Herausforderungen der Pfade „Fokus: Kraftstoff“ und „Fokus: Bestand“ überwindet. Während jeder Pfad so konzipiert ist, dass er die Ziele für 2030 erreichen kann, stehen die Pfade „Fokus: Kraftstoff“ und „Fokus: Bestand“ vor großen Herausforderungen in Bezug auf politische Akzeptanz, Kostenwirksamkeit und Governance-Anforderungen. Der „Mix“-Pfad nutzt die Sequenzierung von Instrumenten, um schrittweise zu strengeren Kohlenstoffpreisen für Kraftstoffe überzugehen, was die politische Umsetzbarkeit verbessert. Das Mix-Konzept konzentriert sich stärker auf Instrumente mit höherer gesellschaftlicher Akzeptanz, um die anfängliche Verbreitung von BEVs voranzutreiben. Dies ermöglicht es, den CO2-(Kraftstoff-)Preis zu erhöhen und ihn stärker für die verringerte Nutzung des vorhandenen Fahrzeugbestands und für die Abwrackung von ICE-Fahrzeugen zu nutzen. Der Einsatz dieser auf den Kauf ausgerichteten Instrumente erhöht nicht nur die politische Akzeptanz insgesamt, sondern steigert auch die intertemporale Kostenwirksamkeit, indem er Marktversagen direkt entgegenwirkt und mehr Marktsicherheit als ein schwankendes Preissignal allein bietet. Unsere Bewertung deutet daher darauf hin, dass die Kombination von Bepreisungsmaßnahmen mit ergänzenden Instrumenten ein vielversprechender Ansatz ist, um politische Umsetzbarkeit zu gewährleisten und dazu die Kostenwirksamkeit zu verbessern. Allerdings sollten die Stringenz und die Dauer der unterstützenden Instrumente auf das Ausmaß des Marktversagens abgestimmt werden.

Dieser Bericht dient als Ausgangspunkt für weitere Forschungsarbeiten, um konzeptionelle Entwicklungen im Konstruieren und Bewerten von Politikmixpfaden besser zu verknüpfen, im Besonderen mit Modellierungsarbeiten. Eine Ex-ante Modellierung, die Politikmixpfade systematisch untersucht, kann die auf empirischer Literatur aufbauende konzeptionelle Analyse ergänzen und verspricht damit politisch relevantere Ergebnisse. Außerdem erlaubt sie eine quantitative Bewertung der Politikmixpfade. Wir gehen davon aus, dass es sehr nützlich wäre, Modellexperimente durchzuführen, bei denen verschiedene Politikinstrumente im Mix einbezogen und ausgeschlossen werden können. Dies würde helfen, zu testen, wie Instrumente verschärft werden müssten, um andere weniger stringente Politikinstrumente zu ersetzen; wie Politikmixpfade auf externe Schocks reagieren; und wie sich all dies auf ihre jeweilige Kostenwirksamkeit auswirkt. Eine stärkere Berücksichtigung von Marktversagen in den Modellen sowie eine Berechnung mit (in vielen Teilen noch ausstehenden) empirischen Daten für den deutschen Kontext wären für derartige Untersuchungen äußerst nützlich. Abschließend erlaubt und fordert unser Ansatz die weitere Entwicklung und Bewertung zusätzlicher alternativer Politikmixpfade sowie die Verbesserung des Ansatzes selbst. Wir hoffen, dass dies die wichtigen und kontroversen klimapolitischen Debatten über Politikmixpfade verbessern kann, indem es im Laufe der Zeit an Struktur und Strenge gewinnt.

Anhang [I] – Der aktuelle Politikmix für den Sektor leichter Nutzfahrzeuge in Deutschland

Anhang [II] – Überprüfung der allgemeinen Nachweise für die Kerninstrumente

Anhang [III] – Strenge Anforderungen an die Instrumente der Berufsbildungsabschnitte

Anhang [IV] – Illustration: Marktwachstum von BEVs und kumulativer Einsatz (Skalierung des ZEV-Mandats)

Literaturangaben für den Anhang


Die Autoren bedanken sich bei Michael Jakob, Matthias Kalkuhl and Robert Pietzcker für Kommentare und bei Kay Schröder für die für die Erstellung der Abbildungen.

Die vorliegende Ariadne-Hintergrund wurde von den genannten Autorinnen und Autoren des Ariadne-Konsortiums ausgearbeitet. Der Hintergrund spiegelt nicht zwangsläufig die Meinung des gesamten Ariadne-Konsortiums oder des Fördermittelgebers wider. Die Inhalte der Ariadne-Publikationen werden im Projekt unabhängig vom Bundesministerium für Bildung und Forschung erstellt.

Autorinnen & Autoren

Dr. Duncan Edmondson

Hertie School

Dr. Nils aus dem Moore

RWI - Leibniz-Institut für Wirtschaftsforschung

Dr. Nicolas Koch

Mercator Research Institute on Global Commons and Climate Change

Dr. Florian Koller

Deutsches Zentrum für Luft- und Raumfahrt - Institut für Verkehrsforschung

Henri Gruhl

RWI - Leibniz-Institut für Wirtschaftsforschung

Johannes Brehm

RWI - Leibniz-Institut für Wirtschaftsforschung

Dr. Sebastian Levi

Hertie School

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